论公民环境权

吕忠梅

环境法作为国家保护公民的环境权益以及赋予公民参与环境管理权利的法律，必须有自己的理论基础，这便是环境权①理论及立法实践。环境权是在国际社会两度引起高潮的课题，而我国关于这方面的系统研究成果不多。本文拟从历史与现实两方面探讨环境权的一些基本理论问题，以拓展我国环境法的研究领域。
一、环境权的提出
本世纪以来尤其是二次大战以后，环境问题日趋严重，"环境危机"成为威胁人类生存、制
约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中
国家贫困与人口压力大、资源破坏严重的形势下，世界各国一方面致力于运用技术手段治理
污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律依据。60年代，在联合国大会组织下，西方国家展开了关于公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的法律依据的大讨论，引起世界瞩目。1966年，联大第一次辩论人类环境问题，在各成员国充分发表意见的基础上，大会取得共识，认为有必要召开一次专门会议共商环境保护大计，这便是1972年斯德哥尔摩人类环境会议的由来。

七十年代初，诺贝尔奖获得者、著名的国际法学者雷诺·卡辛向海牙研究院提交了一份报告，提出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。?

1970年3月，国际社会科学评议会在东京召开了"公害问题国际座谈会"，会后发表的《东京宣言》指出："我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。"从而更为明确地提出了环境权的要求。?

这些观点，为欧洲人权会议迅速接受。从七十年代初，欧洲人权会议便组织了80人的专家委员会，致力于将"人类免受环境危害的在这个星球上继续生存下去的权利"作为新的人权原则进行国际法编纂。1971年，欧洲人权会议将个人在洁净的空气中生存的权利作为一项主题进行了讨论，继而在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定了《欧洲自然资源人权草案》，肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。欧洲人权会议还为环境权的确立进行了广泛的工作，旨在引起全世界对环境权的重视，使其成为世界性的而不是为欧洲所特有的概念。?

环境权为世界所接受充分地表现在1972年《人类环境宣言》中，该《宣言》第一条庄严宣告："人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。"?

一些国家在《人类环境宣言》的影响下，开始了环境权的立法实践：如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；再如希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容。日本和美国还广泛地受理了以保护环境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。
二、环境权的涵义与性质

环境权理论提出后，引起了学者们的高度重视。之所以如此，盖因其于环境保护的重要性所致。公民在健康优美的环境中生存的权利，实为公民与生俱来的应有权利②。环境问题的产生及其恶化，使公民产生了保护环境的权利要求，生态学和环境科学的发展更使国家具备了保护这一权利的物质手段。因此，国家应及时将这一应有权利奉为法律权利。而在现代社会权利法定原则下，环境权的法律化是使环境权利得到保障的前提条件，也是国家担当环境管理职责的法律依据。?
在关于环境权能否成立的争论中，始终存在着"肯定说"和"否定说"两种观点③。?

"否定说"认为，保护环境的确需要法律依据，目前法律在这方面存在缺陷，但只要扩大传统的人格权和财产权的保护，以及更新侵权理论，就足以弥补传统法律的缺陷，不必要再确立一具概念模糊的环境权。我们认为：这种观点至少是在没有全面正确地理解环境权的真正涵义，并在传统的以私权为中心的法律观指导下提出来的。环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。?

1、传统的以所有权为核心的财产权理论及制度不利于环境保护。首先，传统所有权理论中，所有权的客体只能是人力能够支配和控制之物，而作为环境要素的空气、水体、野生动植物尤其是生态因不能为人力所支配和控制，因而不能成为所有权的客体；其次，所有权作为一种自物权，是主体依法对自己的所有物享受的权利，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求，据此，公民无权对环境要素提出权利要求。在这样的所有权理论下，公民是不可能提出环境保护的要求的。虽然在传统民法上也有他物权制度，因为其是作为所有权制度的补充，也难以在环境保护方面发挥较大的作用。因此，限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务。?

2、人格权理论及制度关于生命健康权的保护对于环境保护也是不足的，首先，生命健康权的保护以对人身权的直接侵害为构成要件，而环境污染和破坏行为在大多情况下不具备这一特征；其次衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准，尤其是对健康权的侵害是以产生疾病为承担责任的标准。而在环境保护中，造成疾病已为环境污染和破坏的最严重后果，环境法要以保证环境的清洁和优美不对人体健康构成威胁作为立法目标，以环境质量作为承担责任的依据。?

3、传统的侵权理论围绕所有权和人格权的保护了确立了一系列保护原则难以适用对环境的保护。共同侵权行为的共同故意原则、直接因果关系原则、时效原则、过错责任原则等等，这些原则在环境保护方面都难以适用。如果依照传统民法理论适用这些原则，其结果只能是使受害者得不到保护，致害者逍遥法外。这样的理论也显然不能适应环境保护的要求。?

尽管在现代民法理论中财产权、人格权及侵权理论都在发展，但它们离环境保护的要求相差甚远：首先环境保护要以协调人与环境的关系为终极目标；其次环境保护要以整个生态系统为保护对象，包括保护环境的优美和舒适；再次环境保护要以预防环境污染和破坏为主要手段，环境污染和破坏的后果是难以补救甚至无可逆转的。因此，对环境保护而言防患于未然的意义远甚于"亡羊补牢"。这些都不是财产权、人格权、侵权理论及制度能胜任的，如果硬要传统的法律理论完全适应环境保护的要求，那么只能使这些理论失去其存在的基础而变质变味，而且也难免挂一漏万，反倒使受传统民法制度保护的那些权利得不到妥善保护。因此，只有在新的理论指导下产生的环境保护制度才有利于保护环境，全面地保护公民的环境权益。当然，传统的民法理论适应经济发展的要求，体现环境保护的观念，并在不改变其自身属性的前提下发挥保护环境的作用也是十分必要的。?

环境权正是这样的为公民环境保护所需要，而传统法学理论与制度又未加规定的一项应有权利。我们可以将这一权利定义为：公民享有的在不被污染和破坏地环境中生存及利用环境资源的权利。它包括如下涵义④：?
1、环境权的主体包括当代人和后代人。因为地球并不是祖先留给我们的，它属于我们的后代，环境权应由当代人和后代人共同享有。?

2、环境权的对象包括人类环境整体。它既包括天然的环境要素和人为环境，还包括各环境要素所构成的环境系统的功能和效应，如生态效益、环境的优美舒适等。?

3、环境权是一项概括性权利，它可以通过列举而具体化。如在美国的一些州宪法中将环境权作了具体地规定，包括清洁空气权、清洁水权、免受过度噪声干扰权、风景权、环境美学权等；在日本的一些判例中列举的环境权包括清洁空气权、清洁水权、风景权、宁静权、眺望权、通风权、日照权、达滨权等。

4、环境权是权利与义务相对应的。保护环境是每个公民的权利，也同时是每个公民的义务，在享有环境权利的同时承担保护环境的义务是现代权利观的基本要求。?
在环境权的"肯定说"中，学者们对于环境权的性质也存在不同认识，主要有四种学说：?

1、人权说⑤。即认为公民的环境权是一项人权，或是人权的一个组成部分。如日本学者松本昌悦认为：《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来，环境权是一项新的人权，是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。

2、人格权说⑥。由于环境权的主体是公民，而公民的环境权益包括了人身权益，又由于侵犯环境权的后果往往表现为对公民身体健康的损害，因此，有人认为环境权属人格权。在日本的一些判例中就将侵犯环境权的行为视为侵犯人格权，如1970年大阪国际机场公害案和1980年的伊达火力发电厂案的判决。?

3、财产权说⑦。此说认为环境权是一种财产权，如美国密执安大学教授萨克斯认为，空气、阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理他们的共有财产而将其委托给政府，政府与公民从而建立起委托人和受托人的关系。政府作为受托人有责任为全体人民，包括当代美国人及其子孙后代管理好这些财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。
建设部


关于宣传、贯彻《物业管理条例》的通知


建住房[2003]122号

各省、自治区建设厅，直辖市房地产管理局，新疆生产建设兵团建设局：

　　《物业管理条例》（国务院令第379号，以下简称《条例》）已于2003年6月8日颁布，自2003年9月1日起施行。全面、准确地贯彻《条例》，依法加强对物业管理活动的监督管理，是各级房地产行政主管部门的一项重要职责。为了更好地贯彻《条例》，现将有关问题通知如下：

　　一、充分认识《条例》颁布实施的重要意义，认真做好《条例》的学习、宣传、培训工作

　　《条例》是我国第一部物业管理行政法规。《条例》确立了一系列重要的物业管理制度，对业主及业主大会、前期物业管理、物业管理服务、物业的使用与维护等方面作了明确规定，并明确了相应的法律责任。《条例》的颁布施行，将为维护物业管理市场秩序，规范物业管理活动，保障业主和物业管理企业合法权益提供法律保障；对于促进物业管理健康发展，进一步改善人民群众的生活和工作环境具有十分重要的意义。

　　各级房地产行政主管部门要在当地政府的统一领导下，认真制定并组织实施《条例》的学习、宣传和培训计划。要通过报纸、电视、网络等新闻媒体广泛宣传《条例》，通过短期培训、讲座、座谈会等多种形式认真组织学习，通过发放宣传材料、张贴标语、现场咨询等多种方式使物业管理企业、业主等物业管理有关主体深刻了解、领会《条例》精神和条文基本含义，自觉遵守《条例》，依法保护自身的合法权益。要特别加强物业管理行政执法人员的学习与培训，增强法制观念，切实提高依法行政水平。

　　二、加快制定、完善与《条例》配套的部门规章、规范性文件和地方法规

　　作为与《条例》配套的《物业管理招标投标管理暂行办法》和《业主大会规程》我部即将印发，我部还将抓紧制定《住房专项维修资金管理办法》、《物业管理企业资质管理办法》等其他配套的部门规章和规范性文件。鉴于各地在物业管理发展上的差异，《条例》对业主在首次业主大会会议上投票权的确定、物业管理区域的划分等问题仅作了原则规定，具体办法授权省、自治区、直辖市制定。因此，为确保《条例》的顺利实施，各地要按照《中华人民共和国立法法》确立的原则，抓紧制定和完善当地的配套法规和实施细则，重点做好以下几方面的工作：一是已经出台物业管理地方性法规或规范性文件的，要及时对其中与《条例》规定相抵触的条文进行调整和修改；二是对《条例》中授权地方制定具体办法的内容，要尽快作出规定；三是要根据《物业管理招标投标管理暂行办法》和《业主大会规程》，研究提出当地具体贯彻落实意见。

　　三、规范物业管理行为，推动物业管理的健康发展

　　与过去的有关物业管理方面的规定相比较，《条例》在立法的深度和广度上有了重大突破，对人民群众关心的热点、难点问题作了相应规定。各地要切实按照《条例》的要求，结合贯彻落实国务院关于整顿和规范房地产市场秩序的部署，抓好以下几个方面工作：一是重视和做好业主大会和业主委员会的组织建设工作，指导和监督业主决策机构的建立和运作。要通过规范业主大会、业主委员会的行为，促进业主自律和民主决策，依法维护自身合法权益。二是鼓励房地产开发建设单位和物业管理企业相分离，积极推进物业管理项目招投标，监督物业管理企业做好物业承接验收工作，明确建设单位与管理单位的各自责任，从根本上解决在房屋质量和配套设施等方面出现问题时，建设单位和管理单位互相推诿的问题；三是建立和完善“分等定级、质价相符”的物业管理收费机制，查处物业管理企业不按合同约定的内容和标准提供服务的行为；四是建立健全物业管理市场准入制度，把好市场准入关，查处不具有资质或不具有相应资质的企业从事物业管理经营的行为，清理管理水平低、收费不规范、社会形象差的企业，整顿规范物业管理市场秩序。五是引导业主和物业管理企业增强合同意识，通过合同约定物业管理服务内容、服务质量和服务费用等事项，明确双方权利、义务和解决纠纷的方法，维护双方的合法权益。六是全面建立健全住房专项维修资金制度，没有建立或者没有按照标准建立专项维修资金的地方，要按照国家有关规定予以补建或补充，并加强使用管理。要对住房专项维修资金进行清理，坚决查处挪用行为，追缴挪用资金。

　　四、加强协调与配合，形成行政主管部门之间的执法合力

　　物业管理工作涉及面广，除了房地产行政主管部门行使监督管理职责之外，公安、财政、民政、价格等行政主管部门在相关工作中也依法承担着相关的监督管理职责。《条例》对相关行政主管部门的监督管理职责作了明确的规定。各级房地产行政主管部门要加强与物业管理相关行政主管部门的工作协调，按照《条例》规定，各司其职，各负其责，切实履行好各自的职能。

　　五、依法行政，提高政府主管部门的工作水平

　　按照行政管理体制改革的要求，《条例》对房地产行政主管部门提出了更高的要求。各级房地产行政主管部门要认真履行职责，转变管理思路，规范行政行为，要以《条例》的颁布实施为契机，进一步简化办事程序，提高管理透明度，提高办事效率，更好地发挥政府的指导、监督和管理作用。《条例》全面规定了物业管理相关主体的法律责任，各级行政主管部门及其工作人员作为行政执法机关和执法人员，要从依法行政和实现“三个代表”的高度认识和行使好法律赋予的执法权，增强工作责任心和依法办事的自觉性，认真履行职责，严格执法，严禁利用职务和工作上的便利索取他人财物，或者收受他人财物为他人牟取利益。一经发现上述情况的，依法追究相应责任。

　　各地在贯彻执行《条例》中遇到的重要情况和问题，请及时告我部住宅与房地产业司。

中华人民共和国建设部
二○○三年六月十二日