西藏自治区人民政府


西藏自治区人民政府关于印发国有企业改组改制有关政策暂行规定的通知
藏政发〔2001〕33号


各行署、拉萨市人民政府，自治区各委、办、厅、局：

　　为了加快国有企业改革和发展步伐，自治区人民政府制定了关于国有企业改组改制有关政策的暂行规定。现印发，请遵照执行。

二○○一年五月二十八日

西藏自治区人民政府关于国有企业改组改制有关政策的暂行规定

　　为了加快国有企业改革和发展的步伐，认真贯彻党的十五届四中、五中全会和区党委五届五次、六次全委（扩大）会议精神，加大国有企业改组改制力度，实现资本优化配置和制度创新。现结合我区实际，制定本规定。
　　一、国有企业改组改制的主要形式
　　（一）国有资产经营公司。组建自治区、地市两级国有资产经营公司和行业控股公司，为国有企业改革奠定基础。
　　（二）股份有限公司。对基本符合《公司法》有关规定的企业，规范改制为股份有限公司。
　　（三）企业集团。有条件的企业，可以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范，由母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具备企业法人资格，其核心企业符合《公司法》规定的可以登记为“集团有限责任公司”或者“集团股份有限公司”。
　　（四）有限责任公司。在对国有企业进行清产核资、资产评估和产权界定的基础上，吸收法人及社会自然人参股、职工入股，形成多元投资主体，按《公司法》改制成有限责任公司，促进企业资产结构、组织结构的合理化。对生产特殊产品的公司或属于特定行业的公司，经政府批准，可改制为国有独资公司。
　　（五）股份合作制。对按《公司法》改制暂不具备条件的国有企业，在经权威机构核定净资产的基础上，采取虚拟股份、卖、赊、承担债务前提下的赠送以及吸收部分新增股份等办法，改制为股份合作制企业。
　　（六）托管经营。优势企业或有一定经济实力的自然人根据资产所有者的委托，经同级政府授权部门批准，按托管合同经营管理国有劣势企业。被托管的国有企业法人地位、产权归属不变，税收缴纳、财政扶持渠道不变。
　　（七）兼并。企业通过控股、吸收股份、购买、承担债务、效益补偿等多种形式，兼并其他企业，兼并双方均不受所有制性质限制。
　　（八）租赁经营。企业法人或自然人，以财产抵押、质押或交风险抵押金的形式，租赁国有企业经营权或部分资产经营权。
　　（九）嫁接改造、合资经营。对尚有一定活力或优势的国有中小型企业，通过引进外部资金、技术和管理等形式，改为合资、合作、合营企业。
　　（十）拍卖、转让。将国有企业资产经过评估后，拍卖或转让给法人或自然人。实行协议有偿转让的，本企业职工具有优先购买权。
　　（十一）剥离经营、分块搞活。整体挽救比较困难，破产条件尚不成熟的停产或半停产国有企业，可将母体企业有活力的资产或项目剥离出来，组建具有法人资格的新企业。债权债务可按资产占用比例分摊。
　　（十二）产权划转、整体转移。可将国有中小型企业划归国有优势企业或企业集团，实行资产整体转移。
　　（十三）抵贷返租。对大部分资产已被抵押给银行或其他债权人的国有企业，可与原债权人签订协议，租赁使用原抵押物。
　　（十四）关闭。对于无法继续生产经营，又不宜破产的企业，可实施关闭。
　　（十五）依法破产。对长期亏损、扭亏无望，不能偿还到期债务的企业，依据《破产法》实施破产。
　　（十六）其他可采用的各种有利于企业改组改制的形式。
　　二、国有资产处置
　　（十七）国有企业改组改制，要按照科学、公正、规范的原则做好财产清查、资产评估和确认等基础工作，防止出现评估值畸高畸低，防止国有资产流失和损害职工合法利益。要依据资产原值、净值、新旧程度、重置成本、获利能力等因素，区别不同情况，科学选择重置成本法、现行市价法、收益现值法、清算价格法等方法进行资产评估。
　　（十八）国有企业之间实行整体联合、兼并的，企业资产可按财产清查和审计后的帐面价值直接划转，不进行资产评估。
　　（十九）改组改制企业在财产清查和资产评估中，清理出来的各项资产盘盈、盘亏、毁损、报废等，应查明原因，经鉴定扣除过失人和保险公司赔偿后，计入企业当期损益；被兼并，当期尚未处理的亏损挂账、潜亏、产成品清查损失，报经国有资产管理机构审批后，依次冲减盈余公积金和资本公积金，不足部分冲减资本金。
　　（二十）企业在改组改制过程中，可将资产先依次进行以下剥离、扣除和留归处理。
　　1．企业进行资产评估时，应将非经营性资产从企业总资产中剥离。
　　2．经有关部门核定，国有资产管理机构批准，企业净资产可扣除以下项目：预提下岗职工的社会保险统筹费和应由企业缴纳的进入个人账户的社会保险金、离退休人员（含按规定提前退休的离退人员）的医疗费和丧葬费、伤残人员（不能正常工作又未办理退休手续）的工资和医疗费、抚恤对象的抚恤费；应提未提的住房公积金、企业呆坏账准备金、职工社会保险统筹费（含因制度性原因未建立的社会保险统筹费）等。
　　3．经同级国有资产管理机构批准，可将企业净资产经上述剥离、扣除后剩余部分的15—35%留归企业，主要用于对企业承担本应由社会承担的责任和职工劳动积累进行补偿，以及转为职工补充社会保险、住房公积金和其他方面。剥离、扣除后的剩余净资产在100万元（含100万元）以下的，留归比例为35%；超过100万元至300万元（含300万元）的部分，留归比例为30%；超过300万元至600万元（含600万元）的部分，留归比例为25%；超过600万元至1000万元（含1000万元）的部分，留归比例为20%；超过1000万元以上的部分，留归比例为15%。
　　（二十一）企业以净资产转让引起产权变动的，应以权威机构确认的净资产价值在作了第二十条规定的剥离、扣除、留归后的剩余部分作为底价。产权转让原则上采用竞价招标或拍卖方式，成交价由国有资产管理机构予以确认。产权成交价低于底价的，必须报国有资产管理机构审核、批准；成交价高于底价的，不再报批。对经同级政府批准，实行协议转让的，允许成交价格依据评估价上下浮动。出售给法人和社会自然人的，下浮比例不得超过20%；出售给本企业职工的，下浮比例不得超过30%。折价幅度超过以上比例的，需报国有资产管理机构审核，同级政府批准。
　　（二十二）企业产权转让成交价款，原则上应在程序终结日付清。一次性付款的，给予10%以下的优惠。如企业净资产数额较大，一次性付款确有困难的，在取得有法律效力的担保前提下，经国有资产管理机构审核，报同级政府批准后，首先应支付不低于成交价的30%金额，其余部分可采取分期付款方式（付款期限最长不超过三年），也可采取借款方式（借款期限最长不超过五年）。借款部分，在规定的还款期限内，按实际借款时间和银行同期贷款利率的50%收取占用费。逾期未还的借款（含按分期付款方式未付清的部分），按逾期时间和银行同期贷款利率加倍收取占用费。
　　（二十三）企业结余的奖励基金、工资储备基金可转为职工个人股权，结余的福利基金用于职工住房改革和建立职工医疗保险制度。
　　（二十四）国有企业实行股份有限公司、有限责任公司、股份合作制改制，其股权设置要与建立企业激励约束机制结合起来，可采取购置股权、期权等形式，将企业经营者收入与企业效益挂钩。允许技术人员以研制的新产品、开发的新技术、新工艺、享有的知识产权入股。企业在改组改制过程中，设立职工内部股时，可适当拉开企业经营管理者与职工的持股比例，且经营管理者必须多持股，以增强风险责任。
　　（二十五）股份有限公司和有限责任公司，经国有资产管理机构批准，可通过配股、资产置换、协议转让、拍卖、回购注销等多种方式，适当减持国有股权（国家另有规定的除外）。国有股权可优先出让给高新技术企业和非国有企业。
　　（二十六）国有企业改组改制时，原企业所欠债务可经双方协商同意，转为股权。企业向内部职工筹借的款项，根据职工意愿，可将本息转为职工个人股权，或视为欠职工工资处理。
　　（二十七）国有企业在破产前为维持生产经营，向职工筹借的款项，本息视为破产企业所欠职工工资处理。职工在企业破产前作为投资的款项，视为破产财产。
　　（二十八）国有企业改组改制时要优先安置企业职工，安置费可从土地使用权转让收入、产权转让收入和破产财产变现所得中支付。属于自谋出路的，可按规定付给一次性安置费。
　　三、财税金融政策
　　（二十九）各级政府要根据财力情况、金融部门按照信贷管理原则，优先安排一定的资金投入和项目贷款，扶持符合自治区产业导向、市场前景好的国有企业的改组改制和技术改选。
　　（三十）企业使用除财政和上级部门拨款以外的其他各种资金进行技术开发时，企业技术开发费比上年增长10%以上的，经税务机关批准，允许再按技术开发费实际发生额的70%，抵扣当年的应纳税所得额。如果技术开发费实际发生额的70%超过企业当年应纳税所得额时，其超过部分可用以后年度的应纳税所得额延续抵扣，但抵扣的期限最长不得超过3年。具体抵扣办法的其他方面，按国家有关规定执行。
　　（三十一）企业以除财政和上级部门拨款以外的其他各种资金投资于符合国家、自治区产业导向的技术改造项目时，其项目所需设备投资的60%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免，企业每一年度投资抵免的企业所得税税额不得超过该企业当年比设备购置前一年新增的企业所得税税额。具体抵免办法的其他方面，按国家有关规定执行。
　　（三十二）区内国有企业到区外与外省区市企业联合发展（兼并、嫁接改造），凡在区内纳税的，享受我区关于外省区市在藏投资企业的相关优惠政策；凡在区外纳税的，返回到西藏的利润不补征所得税。
　　（三十三）进行改组改制的国有企业，属于资不抵债但有发展前景的，报经同级财政和税务机关批准，其资不抵债差额扣除欠税、欠费（国家、自治区政府规定的行政事业性收费）后的部分可实行挂半处理，在5年内用实现利润弥补。
　　（三十四）国有产权转让收入，除用于安置职工外，应按规定上交同级财政，专项用于补充社会保险基金和扶持产业发展、企业改革的各类基金。
　　（三十五）企业分流人员创办独立核算经济实体的，享受《西藏自治区人民政府关于对国有企业下岗职工再就业实行信贷、工商、税收优惠政策的通知》（藏政发〔1998〕50号）的优惠政策。
　　（三十六）有关部门在制定企业改组改制方案时，要主动征求当地人民银行和债权银行的意见，充分尊重金融机构保全金融债权的要求，依法落实金融债券债务，坚决制止借企业改组改制之机，逃废银行债务。
　　（三十七）国家和自治区出台的有关政策规定优于本规定的，从其规定。
　　（三十八）本规定由自治区经贸委商有关部门负责解释。



税收立法听证制度研究

浙江财经学院法学院 唐勇

内容提要：由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源，直接关系到每个社会成员的经济利益，因此税法的制定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。
关键词：税法 立法 立法听证制度

立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式（常见为听证会）陈述意见，为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化，因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说，政府服务的直接成本是税收，课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见，税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之，税收是市民社会和政治国家之间的脐带，经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础，“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为，随着市场经济的发展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注，立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。
一、立法听证制度的源流与本质
立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度，肇端于英国。“自然正义”(natural justice)原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言，在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”(a man's defence must always be fairly heard)原则。这是法官据以控制公共行为（public behavior）的程序手段之一，也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国，与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”（due process of law），体现为“实体性正当程序”（substantive due process）和“程序性正当程序”（procedural due process）两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案，即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”；而后者运用得更为灵活，从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展，美国的立法听证制度日益完善，堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。
在我国，听证制度起步较晚，但发展迅速，大致分为两个阶段。第一阶段，1996年至1999年，其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度；1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮，听证一词正式为国人所接受。第二阶段，1999年至今，其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例（修订草案）》的审议举行我国第一次立法听证； 2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第34条）和“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关，组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第58条）随后，立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用，有些地区制定了立法听证实施办法，丰富了实践性。
立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会，它的本质是一种程序法，是保证立法活动顺利进行的程序法，是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑，推动了权力控制的实践，即用行政法等实体法的形式，让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时，要求权力行使的灵活性，即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间，由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的，于是程序法开始被人们所重视，以此为契机，听证制度从司法领域扩展到立法领域，从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台，在“讨价还价”（bargain）的公平对抗中，来求证权力运作的界限。
二、立法听证制度引入税收立法的必要性
立法听证引入税收立法的价值，在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题，就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为，立法听证的功能可以概括为五个方面：（1）信息收集；（2）实现直接民主、体现民意；（3）促进良法；（4）协调社会利益；（5）立法宣传。[6]笔者认为，立法听证制度引入税法的价值，集中体现在于三个方面。
第一，满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则，其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税，政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主义的前提和依据，当且仅当所制定的税法是良法，才能要求税法主体依法办事。立法的法治化，“要求立法者在立法过程中守法，遵守法定权限，遵循法定程序，从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据，遵守《立法法》的规定，立法听证制度为《立法法》所确认，当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性将大大增加，导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具，不仅损害税法的权威，而且影响到政府的社会公认度。此外，从立法听证本质上看，作为一种程序性规则，能够防止各种人治的因素，如领导指示，主观随意性等等，保证立法过程的公开性透明性。
第二，满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看，民主与“参与影响全体成员的决策”相联系，也可以这样认为，当某个决策影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民，用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程，从这个意义上说，税权是实现人民利益的需要，税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同，但就宏观而言，税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法，组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来，而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面，这种关于贡献和再分配劳动成果的机制，是社会成员自治协商的产物。显然，从社会契约论的角度看，税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下，税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法，税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果，因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约，仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现，在疆土广阔，人口众多的国家里，直接民主破产了，完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民（full-time citizen）变成了兼职公民（half-time citizen），公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”，代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现，在代议制民主下，由人民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程就有异化的可能，公意容易被私化，立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意；而且选举的级数越高，民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道，它一头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话，用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立法过程的程序性。
第三，满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S，政府提供公共商品的成本为C1，政府自身运作的成本为C2，在不考虑政府其他财政收入的前提下，有等式:S=C1+C2+ΔＣ。ΔＣ反映的是税收资源的隐性流失，或表现为政府效率低下，机构臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等腐败现象。ΔＣ的控制，是税收立法民主化和法治化的问题；而Ｓ，Ｃ１，Ｃ２的确定，是一个纯科学的问题，即价值无涉（value-free）的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域，为立法当局所陌生，但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发，从中国国情出发，尊重客观实现，吸收专家、学者参与立法，用科学的理论知道税法的创制，才能避免立法上的盲目性和随意性，从而降低立法成本，提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学，税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测，立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用，成为税收立法的必要程序。
在宪政的维度中，税法是建立人民公意基础上，调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值，是与税收立法内在要求吻合的，因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一，因而具有较其他部门法更强的精确性，立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标，必须通过法治的形式得到实现，所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的，这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。
三、税收立法应当如何引入立法听证制度
(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围
立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求，不仅如此，现行的法律体系，也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神，人民有权利要求参加听证，国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施的通知》（国发[2000]11号）要求“坚持走群众路线，广泛听取意见，特别要重视基层群众、基本群众的意见，集思广益，多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“ 起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时，采用立法听证程序亦是合法的。
理论上认为，我国立法听证范围原则上包括，与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系，前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等；后者主要包括税务机关组织法，税收征收管理法等等。笔者认为，立法听证制度主要适用于前者，因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益，如果立法失误，将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果；至于后者，则更多体现着管理的理念，征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的，又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制，而且税收程序法一经制定，在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价，所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。
（二）、税收立法听证的参加主体
根据立法听证制度设计的本义，参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同，应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。（1）组织机关，即立法机关，制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局，它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。（2）主持人，由立法机关指定，并且没有利害关系，一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任，也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任，如税法学会的理事等，立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。（3）听证员，由立法机关指定，协助主持人组织控制听证运行，一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任，也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任，如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。（4）书记员。（5）当事人及其代理人，即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人，消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁到消费品使用者身上，所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及私家车主代表等等。（6）其他参加人，亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中，汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素，将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中，成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别，所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题，这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外，从事消费税研究的专家学者也应当参加听证，从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围，立法机关根据实际需要，可以灵活采纳，其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人，笔者认为，立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人，可以围绕起草的法案进行质证和辩论。
（三）、税收立法听证的程序
立法听证制度是程序性的规则，所蕴涵的价值，所实现的目标都要通过程序来实现，否则该制度将形同虚设，并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤：准备程序，进行程序和笔录使用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例，进行具体分析。
第一，立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后，发布公告和规范性法律文件的征求意见稿，拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务，在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布，可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主，各地参加者直接现场参加未必现实，那么可以开辟网页吸收意见，发表意见者必须留下真实姓名，对自己的言行负责，遵守基本的说理规范，其意见才被立法机关采纳。
第二，立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律，由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务，介绍其他参加人，并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容，提出议题，并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型，说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据，说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历史上的理论成果及个案材料，帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字，并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段，是立法听证的主要阶段，而立法听证的思想源于司法，司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向，在这个模式下，主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部，可以是民间学术机构的公共知识分子，而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。
第三，听证报告的公布。听证会结束后，主持人根据听证笔录，综合各方意见，作出听证报告，并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内，向辖区公开；新闻媒体可以进行相关报道，或者举行新闻发布会，接受社会监督。
税收是公民与国家最重要的经济关系，“国家存在的经济体现就是捐税，共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。” [12]税法是调整税收关系的规范性文件，税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革，推进税收立法之际，分析立法听证制度的实践价值，将其引入税收立法，也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。



注释
[1][美]詹姆斯·M·布坎南：《民主财政论》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第14页
[2]《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94页
[3] 参见汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第8页
[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴，而不仅仅包括行政机关，泛指国家权力的存在形式
[5]黄凤兰、甫玉龙：《论立法听证的必要性》，载《求索》2003年第2期
[6]参见前引[3] 汪全胜书，第13页下
[7]周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年版，第124页
[8][美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信，朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第10页
[9] 参见前引[3] 汪全胜书，第155-156页下
[10]参见[英]桑福德主编：《成功税制改革的经济与问题》第3卷，杨灿明等译，中国人民大学出版社2001年版，第135页；另见董庆铮等编著：《税收理论研究》，中国财政经济出版社2001年版，第210-211页
[11]参见前引[5]，黄凤兰、甫玉龙文
[12]《马克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1982年版，第50页