浅议涉法上访之综合治理

王治朝　

　
　　近年来，随着政治经济体制改革的进一步深化，隐藏在社会中的深层矛盾被激化，加之法律和制度的不健全，导致了在解决社会矛盾中客观存在空白，直接导致了各种形式的上访、群访、告急访多发。如三农问题、企业改制问题、下岗失业问题、贫困人口问题，司法不公问题、反腐败问题、干群关系问题等，我们所要探讨的涉法上访是上访中的一种特殊类别，主要是指上访人对执法机关和司法机关处理案件不服，提出的申诉和控告又未能如愿，继而通过非法定程序向上级有关部门或机关投诉或者请愿的活动。主要成因表现为：对司法机关或工作人员不信任，想通过上访的方式加压；上诉人通过诉讼所得利益与自己的期望值差距悬殊，或败诉后不满；对因种种原因造成的执行不及时或执行不能不能接受，企图通过上访解决；有关部门或工作人员处理方式方法不得当使上访升级；历史原因形成的“拦轿喊冤”和指望“青天大老爷”解决的思想在一定范围内存在，一有问题就越级上访；党委、政府、人大等多元化监督体制为上访人创造了条件。就目前涉法上访的总体分析来说，法院判决、裁定和执行方面是引发当前各种社会矛盾的焦点。
我们必须清醒地认识到，解决涉法上访问题是一项艰巨长期的系统工程，一蹴而就和听之任之的思想都是极端有害的。涉法上访问题虽然因政法工作引起，但绝对不能孤立地看问题。涉法问题能否得到很好地解决，还必须得到党委、政府及相关部门和广大人民群众的理解与支持。笔者认为，研究探索综合治理是解决涉法上访问题的关键，也是提高司法权威的必由之路。
一、治理涉法上访需要综合运用多种举措。
党的十六大报告提出要“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。正确理解其内涵，就是要我们认识到社会文化的多元化要求社会矛盾与纠纷解决手段的多样化，治理涉法上访也需要综合运用多种手段。
1、以社会治安综合治理的思路和架构来解决社会矛盾与纠纷。多年来，在全国范围内实行的社会治安综合治理，对盗窃、抢夺、抢劫等违法犯罪活动起到了有效的遏制和预防作用，基于此认识，我们提出涉法上访问题综合治理的思路，借鉴社会治安综合治理的成功经验，在时机成熟时，可以成立相应的机构针对不同的上访案件，实行灵活多样的多部门联动、合署办公、沟通协调、并案解决等方式方法，将问题解决在萌芽、解决在基层。
2、加大对信访工作的立法力度，规范信访行为和工作程序，畅通信访渠道。2005年施行的《信访条例》从政府提供便利条件、公布信访通讯信息和信访接待日制度等三方面规定来促进信访渠道的畅通，实行四个举措规范信访行为，对信访工作起到了很大的规范引导作用。应当继续加强这方面的立法，宣传鼓励群众运用法律手段和诉讼渠道来来解决矛盾纠纷。
3、创新工作方式方法，开辟处理涉法上访案件的绿色通道。近年来，很多地区针对重大疑难的涉法案件，通过定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议，建立有效的协调机制等方式，创新和完善了“联合调查、联合听证、共同答复”解决涉法上访机制，开辟了处理涉法上访案件的绿色通道，取得了明显的成绩。另一方面，也要坚决纠正怕赔和不愿赔的错误思想，坚持实事求是，对经过复查认定是错案的，坚决依法纠正，依法及时赔偿，减少社会的负面影响。
４.加强职能部门的联系沟通和协调，通过公开审查等形式，提高涉法上访案件的息诉率。政法部门要牢固树立打击犯罪、保护群众利益上坚持惩治与保护并重，刑事与民事并重，实体与程序并重意识。各职能部门要经常性地联系沟通，在处理涉法上访问题时，注重协调沟通，切实解决群众上访问题，同时不断加强法律的监督力度，严格办案流程和办案时限，提高办案质量，另一方面是坚持公开审查制度，增强办案公正性和透明度，通过息诉从根本上解决问题。　　
二、建立和完善涉法上访综合治理长效机制。
　　信访工作的有效开展体现在科学严谨的法律制度和公正严明的执法队伍上。当前，诸如信访部门的地位、信访案件查处的力度、信访接待人员的待遇、信访工作的基层基础建设、激励与奖惩制度等等方面都不尽如人意，因此，集思广益、建立并完善一套切实有效的信访工作制度迫在眉睫：
　　(1)涉法上访案件异地交换办理。许多信访案件的发生就源于地方利益、部门保护主义使得案件久拖不决、久受不查。建议在办理涉法信访案件时，采取对信访案件由省级信访部门统一调度并以省级名义，实现信访案件在不同地区和部门之间交换办理，来克服地方和部门因利益关系造成的壁垒。在办案中，通过办案人员的交流学习，提高解决涉法上访工作能力，探索解决新途径。
(2)建立网络机制和大信访格局。加大对信访工作的科技投入，实现信访部门同级党委、政府各职能部门的微机联网，整合各地区、各部门的资源，及时沟通信息，快速反应，逐步实现“网上控访”。 争取党委、人大的领导及政府各部门的支持与配合，探索实行联络员制度，通过汇报会，联席会、交流会等形式，及时分析涉法上访的形势和动态，排查热点、难点问题和不稳定因素，研究制定解决方案。
(3) 注重调查研究，慎重确定“无理访”。 上访是我国宪法赋予公民的一项权利，然而在现实中却经常遭受各种限制、剥夺与无理的阻碍，使上访者被迫用其他非常手段，增加了社会的不稳定因素。从实践来看，有些被确认为“无理访”的案件，经过重新调查、取证和落实，又查出了不少问题。但对确实构成犯罪的无理缠访，要依法给予必要的法律制裁，对以上访为借口来满足自己无理要求的，或者在正常信访中冲击国家机关正常秩序和聚众扰乱社会秩序的，应严格依照法律法规给予必要的行政和刑事处罚。　　
(4) 建立案件监督机制，防止推委扯皮和分流后的失控。分流机关要强化监督，建立健全案件监督机制，对交办案件要定人员、定标准、定审理期限；对分流案件要“及时分流、及时督办、及时催要结果”，上下协调，相互促进。通过制定涉法上访案件办理流程图等方式，使各个办案环节一目了然，严格规范办案，并建立健全操作性强的考核评估及责任追究制度，防止分流后的推委扯皮和案件的失控。　　
(5)依法处理为原则，赔偿补偿有法有据。处理信访案件同时就是一个宣传法律和引导群众理性上访的过程。对于上访人的赔偿或补偿应当以存在过错和责任追究为前提，严格依法处理，决不能单纯地为了息访罢访而进行赔偿或补偿，形成错误引导。
　三、建立健全执法质量考评体系
　　执(司)法质量是关系涉法上访数量的重要原因，通过涉法上访，我们能发现很多执法环节的质量问题。应建立健全一整套严格有效的规范制度，追究那些因故意或过失行为而影响办案质量的司法人员的责任，从源头上堵塞有可能出现涉法上访的诱因。
　　　一、建立健全职责明确的信访工作机制。要建立完善主要领导接待日制度和部门解决信访问题制度，各专设的信访部门是信访工作的具体责任单位，一旦引发的信访问题，就由应由其负责接待和解决。
　　二、建立健全从源头上预防和减少信访事项的工作机制。政法部门要严格规范执法行为，努力提高法律素养和执法水平，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿；要落实信访事项责任倒查和责任追究制度，凡因自身执法过错导致信访事项发生，或者在办理信访事项过程中违反规定，造成严重后果的，都要视情节依法依纪追究有关人员责任。
　　三、进一步完善处理涉法上访工作运行机制。负责处理涉法上访案件的部门要依法律、按政策办理涉法上访事项，确保处理结果体现公平、正义，经得起法律和历史的检验；要认真履行监督和查办职责，主动进行督促、检查、指导，及时提出整改工作的意见、建议；探索建立涉法事项回访反馈制度，视情节主动向信访人反馈信访事项办理进展情况；将信访工作绩效纳入领导班子和干部考核体系，凡是涉法上访问题合理投诉多的单位、个人，实行一票否决，取消其评先创优资格。
　


　　　　　　　　　　


江西省新余市人民政府


新余市人民政府文件
余府发〔2003〕19号


新余市人民政府关于印发新余市农村特困群众社会救助制度实施方案（试行）的通知


各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各部门：

　　《新余市农村特困群众社会救助制度实施方案（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二○○三年七月二十二日



新余市农村特困群众社会救助制度实施方案（试行）


　　为认真贯彻落实省委、省政府关于保障农村特困群众基本生活的指示精神，进一步完善我市农村特困群众社会救助制度，制定本实施方案。

　　一、指导思想

　　以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的“十六大”精神，以保障农村特困群众基本生活为目标，以规范管理、完善措施、建章立制为重点，统一思想，转变观念，加强领导，努力搭建农村特困群众社会救助平台，为促进全市农村经济发展和社会稳定服务。

　　二、基本原则

　　坚持“政府救济、社会互助、子女赡养，稳定土地政策”的原则，坚持公开、公平、公正的原则，合理确定对象、科学划分标准、突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法，切实保障全市农村特困群众的基本生活。

　　三、救助对象

　　㈠农村特困群众社会救助对象分为常年救助对象和临时救助对象两大类

　　常年救助对象主要为：无劳动能力、无生活来源，无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人和未成年人；因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的农村家庭；家庭没有住房，靠租房度日，以及家庭住房被乡、村列为危房的农村家庭。

　　临时救助对象主要为：有劳动能力，但因病、因残、因灾、因自然条件差等原因，造成基本生活困难的农村家庭；享受五保供养、优抚及其他特殊政策救济待遇，基本生活仍有困难的农村家庭。

　　㈡农村特困群众救助对象按以下程序确定

　　1、由本人提出申请或村民小组提名，村民小组核实后报村委会；

　　2、由村委会召开村民代表会议进行评议，初定救助对象和类别，在村务公开栏张榜公布3天以上，广泛听取意见后，报乡（镇）政府审核；

　　3、乡（镇）政府审核后，将确定的救助对象和类别上报县级民政局审批；

　　4、县级民政局审批后，再次在村务公开栏张榜公布3天以上，如无异议，则确定为救助对象。

　　㈢农村特困群众社会救助的管理

　　对常年救助对象发放《农村特困群众救助证》，每户一证；对临时救助对象发放《农村特困群众临时救助卡》。《救助证》和《救助卡》每年审核一次。

　　在年度审核中，要按照救助对象的确定程序进行“评议、审核、审批”，做到实事求是，客观公正，有进有出，动态管理。

　　《农村特困群众救助证》、《农村特困群众临时救助卡》是农村救助对象领取救助款物的凭证，也是检查救助款物是否发放到户的凭证，由县级民政局核发。县（区）、乡（镇）、村要做好证（卡）的使用管理工作。

　　四、救济标准的确定与救济款的发放

　　㈠救济标准的确定

　　1、常年救助对象救济标准每人每年原则上补助200元；

　　2、临时救助对象救济标准每人每年原则上补助60元。

　　㈡救济款的发放

　　1、常年救助对象实行定期定量救济，由乡（镇）按季度发放救济款；

　　2、临时救助对象由乡（镇）半年发放一次救济款；

　　3、在有条件的地方，常年救助对象的救济资金要尽量通过当地信用社发放。临时救助对象救济资金的发放要采取集中公开发放。在发放过程中，要坚持戴帽到户，要做到“对象名单一致、救助标准一致、填写表证一致”，确保公开、公平、公正。

　　五、救济资金的筹措和管理

　　农村特困群众社会救济资金的筹措主要是各级财政投入。按照分级负担的原则，由省、市、县（区）民政部门每年年底前根据救助对象的数量和救济资金测算情况，提出下一年的用款计划，经同级财政部门审核后列入预算，定期拨付。
　　已列入农村低保资金的地方，要将低保资金转为农村社会救济资金。

　　农村五保对象的供养金，仍按现行财政转移支付渠道解决，并要确保供养资金落实到位。在乡重点优抚对象、六十年代精减退职老职工等救助对象的救济资金，仍按国家有关政策规定执行，不与农村社会救济资金混合使用。

　　要加强对农村特困群众社会救济资金、五保供养金和农村政策性救济资金的使用管理，建立健全各项规章制度，切实做到“专户管理”“专款专用”。资金的拨付、使用，由县级财政部门拨入乡（镇）财政所，再由乡（镇）财政所拨入乡（镇）民政所，以保证各项救济资金不被挤占、抵扣、挪用。资金的使用要接受财政和审计部门的检查、审计及社会监督。

　　六、工作要求｜

　　农村特困群众社会救助制度，涉及面广、政策性强，关系到农村特困群众的切身利益。各县（区）、各部门要认真组织实施，搞好协调，切实把这项惠及农村特困群众的“民心工程”抓紧抓好。

　　㈠各级政府要把完善农村特困群众社会救助制度工作列入重要议事日程，切实加强领导，精心组织，及时研究解决工作中存在的困难和问题。要逐步建立和完善农村特困群众社会救助工作机构和服务网络，安排必要的工作经费，保证农村特困群众社会救助工作的顺利开展。

　　㈡做好农村特困群众社会救助工作是全社会的共同责任。各有关部门要密切配合，各负其责；认真落实农村特困群众社会救助的有关政策措施，共同做好农村特困群众的救助工作。民政部门要充分发挥职能作用，当好参谋，加强管理，规范操作，切实做好各项具体工作。财政部门要落实好本级救济资金，保证资金及时足额到位。卫生、教育、农业、扶贫等部门要在农村特困群众医疗、子女就学、农业技术培训、扶贫项目扶持等方面制定相关的救助措施，形成全社会扶贫帮困的良好社会氛围。