检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计

罗国斌


　　民事公益诉讼系指当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，公民、法人或其它组织通过向人民法院提起民事诉讼来维护公共利益的民事诉讼活动。民事公益诉讼起源于古罗马，1890年，美国的《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着现代民事公益诉讼制度的产生，而检察机关作为主体提起、参与公益诉讼远在拿破仑时代的法国1806年《民事诉讼法》中就有规定，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察机关可以提起、参与公益诉讼。此外，日本、德国等国家的法律也对此作了相应的规定。在我国的司法实践中，检察机关提起和参与过大量的民事公益诉讼案件，但由于没有相关法律理论的奠基和法律技术的支持，检察机关提起、参与公益诉讼遭遇到法律制度缺失的尴尬从而使得公共利益得不到有效保护。本文仅从技术层面探讨检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些尝试。
　　一，检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式。
　　根据检察机关在民事公益诉讼中的地位和独立性程度，本文把检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式分为三种：（1）独立诉讼（2）共同诉讼（3）支持诉讼。检察机关应针对案件的不同情况从最有利于维护公共利益的目的出发，灵活选择提起、参与公益诉讼的方式。
　　1，独立诉讼。检察机关独立进行公益诉讼主要有两种情形：
　　①公共利益受到违法侵害但并没有具体明确的受害者。民事公益诉讼的诉讼标的是公共利益，公共利益是与私人利益相对的，它表现为社会公众的整体需要，是社会个体利益的结合体，当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有时候可能没有具体明确的受害者，此时，维护公共利益，检察机关责无旁贷。
　　②公共利益受到不法侵害具有明确的受害者，但受害方不愿、不敢、不能进行诉讼。由于深受中国传统文化的影响和慑于庞大的诉讼成本和诉讼风险的压力，许多受害者在权利受到侵害时并不愿意选择诉讼的方式维护自己的利益。民事公益诉讼对象通常都是社会上的强势力量，试想，能够给公共利益造成损害的绝对不会是社会的弱势，从现有的司法实践来看，民事公益诉讼的被告多数是大型的公司、企业甚至是国家机关。这种诉讼双方在地位、权势和财力上的绝对不对等使得许多受害者在维护自己利益时对公益诉讼望而却步。同时，由于现有法律的局限和受害者自身条件的原因，许多受害者在权利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危险时无法担任原告参与公益诉讼。因此，在受害方不愿、不敢、不能进行公益诉讼而出现公益诉讼原告缺位时，检察机关就应该独立进行诉讼以维护公共利益。
　　2，共同诉讼。民事公益诉讼是因为公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险而为了维护公共利益所进行的诉讼活动，公共利益是不特定的多数人的利益。对公共利益的损害有时也就是损害了不特定多数人的利益。当不法行为已侵害或即将侵害到不特定多数人的利益时，不特定多数人中的单个人或部分人为了维护自己的利益已提起或准备提起公益诉讼。此时，为了完整地维护已受损害或将要受损害的公共利益，也为了平衡诉讼双方的力量对比，检察机关应当提起公益诉讼和其他受害者的诉讼形成共同诉讼。
　　3，支持诉讼。不法行为侵害到特定人的利益或者对特定人的利益造成危险，但该特定人的利益具有普遍性，集中体现为公共利益，一定程度上，维护了特定人的利益就是维护了公共利益。对于这种情形，当特定人为了自己的利益已提起诉讼，检察机关就应该采取支持诉讼的方式参与到诉讼中去，以保证诉讼的正常进行。
　　二，检察机关提起、参与公益诉讼应享有的权利。
　　检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式主要有三种，不同的方式，检察机关的地位和独立性是不一样的，所以在不同的方式里，检察机关享有的诉讼权利是不同的：
1，民事公益诉讼本质上是一种民事诉讼，适用于民事诉讼的法律法规及相关司法解释也当然适用于民事公益诉讼。在独立诉讼和共同诉讼中，检察机关的地位相同于普通民事诉讼中的原告。因此，普通民事诉讼中原告所享有的诉讼权利检察机关也应享有。其具体享有的诉讼权利有：①独立起诉权，即当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有独立要求法院通过司法程序制止不法侵害，维护公共利益的权利。②提出回避申请的权利。③调查、收集、提供证据的权利。包括自行调取和申请法院调取的权利。④出庭参与法庭调查、进行辩论的权利。⑤申请财产保全、证据保全、先予执行的权利。⑥上诉的权利。⑦申请强制执行的权利。
　　虽然公益诉讼本质上是一种民事诉讼，但公益诉讼也具有不同于普通民事诉讼的特征。特别是检察机关作为原告提起、参与公益诉讼，其特殊性表现的尤为明显。从理论上来讲，检察机关之所以能作为原告提起公益诉讼是由检察机关是公共利益的代表者、维护者和法律监督者的身份决定的。公共利益是国家利益，是社会整体的利益，是不特定多数人的利益。检察机关只是公共利益的代表者、维护者而不是公共利益的所有者，其对公共利益只能保护而不能有授权之外的处分权力。所以检察机关在民事公益诉讼中的原告身份仅具有程序上的意义而不具有实体上的意义。从某种程度上来讲，检察机关在公益诉讼中唯一的权利就是通过诉讼最大化地保护公共利益。正是基于此，在普通民事诉讼中原告所享有的某些权利检察机关在公益诉讼中不能享有或有限享有；也正基于此，普通民事诉讼中原告不能享有的权利检察机关在公益诉讼中却能享有。①有限制的撤诉权。在普通民事诉讼中，撤诉权是当事人通过放弃诉讼从而对自己的实体权利进行处分的权利。在公益诉讼中，检察机关对公共利益没有处分权，所以检察机关只有在维护公共利益的目的已经达到或继续诉讼已没有实际意义的情况下才能行使撤诉权。②无损公共利益之进行调解、和解权利。调解、和解是诉讼双方当事人互相妥协以结束诉讼的手段，是当事人处分自已实体权利的一种表现形式。严格意义来讲，检察机关在公益诉讼中没有进行调解、和解的权利，但如果通过调解、和解能达到维护公共利益之目的，则检察机关可行使之。③不被反诉的权利。④不承担诉讼费用的权利。⑤不接受拘留等强制措施的权利。⑥不承担败诉的民事责任的权利。
　　2，在支持诉讼的方式中，检察机关支持诉讼的形式有两种：
　　（1）以无独立请求权的第三人身份参加诉讼。在这种形式中，检察机关的诉讼权利有①申请参加诉讼的权利。②调查取证的权利。③为原告提供法律帮助的权利。④出庭支持法庭调查、辩论的权利。⑤督促怠于行使诉讼权利的原告进行诉讼的权利。⑥不被判决承担民事责任的权利。
　　（2）在民事公益诉讼的再审程序中支持诉讼。该形式中，检察机关支持公益诉讼主要系通过行使民事审判监督的权力来完成，其权利主要是行使抗诉权。
　　三，检察机关提起、参与公益诉讼应履行的义务。
　　民事公益诉讼法律关系是公益诉讼权利、义务关系。依法行使诉讼权利、履行诉讼义务是顺利进行公益诉讼的重要保证。所以，检察机关在公益诉讼中享受到诉讼权利的同时，也应该履行相应的义务。其主要的义务有：依法行使诉讼权利；严格遵守诉讼秩序等。
　　本文以抛砖引玉的态度对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些粗浅尝试。笔者认为。对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序之构架必须立足于检察机关是我国公共利益的代表者和法律的监督者这两个身份。检察机关的这两个身份职能应贯穿到整个程序设计的始终。这是检察机关提起、参与民事公益诉讼合理性和该当性的必然要求。


作者　罗国斌　江西省吉水县人民检察院

山西省长治市人民政府


长治市人民政府关于印发长治市作业场所职业病危害申报管理办法的通知

长政发[2008]13号



各县、市、区人民政府，高新区管委会，市直各委、局、办，各有关单位：

《长治市作业场所职业病危害申报管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二00八年一月二十四日


长治市作业场所职业病危害申报管理办法

第一条 为了规范本市作业场所职业病危害申报工作，加强对用人单位职业卫生工作的监督管理，根据《中华人民共和国职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等有关法律法规的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内用人单位作业场所职业病危害的申报。凡存在或者产生职业病危害的用人单位，应当按照国家有关法律法规及本办法的规定，及时、如实进行职业病危害申报，并对申报内容负责。
第三条 作业场所职业病危害是指劳动者职业活动中可能在作业场所接触到的粉尘、化学性毒物、物理因素、生物因素等可能导致职业病的各种有害因素。作业场所职业病危害按照《职业病危害因素分类目录》（见附件一《作业场所职业病危害申报表》填报说明）确定。
第四条 职业病危害申报工作实行属地化管理，用人单位作业场所职业病危害应向所在区县安全生产监督管理部门申报。
第五条 用人单位向安全生产监督管理部门申报职业病危害时，应当提交《作业场所职业病危害申报表》及有关材料，申报内容应当包括：
（一）用人单位的基本情况；
（二）产生职业病危害因素的生产工艺或材料；
（三）作业场所职业病危害因素的种类及其浓度或强度；
（四）作业场所接触职业病危害因素的人数及分布；
（五）职业病危害防护设施及个人防护用品的配备情况
（六）接触职业病危害因素作业人员的管理情况。
第六条 作业场所职业病危害申报采取文本申报和电子数据申报结合、逐级上报的方式。《作业场所职业病危害申报表》、《作业场所职业病危害申报回执》的格式和内容（见附件二）
用人单位可通过网络版或单机版申报软件进行申报，同时要用A4纸打印文本申报表盖章上报，并确保申报数据的统一。
第七条 本市各级安监部门负责辖区内用人单位作业场所职业病危害申报管理工作。
长治市安全生产监督管理部门负责全市职业病危害申报工作的组织、协调、指导和监督检查。
各县（市、区）安全生产监督管理部门负责受理辖区内用人单位职业病危害申报，并组织开展职业病危害申报的宣传、培训、统计、建档和上报工作。
各级安全生产监督管理部门对用人单位申报材料中涉及国家秘密和商业秘密的内容负有保密义务。
第八条 中央企业的分公司、予公司及所属单位，市属企业及其所属单位在电子数据申报的同时，要将两份文本申报表报送所在县（市、区）安全生产监督管理部门，其中一份由县（市、区）安全监督管理部门上报市安全生产监管部门备案。
其他用人单位在电子数据申报的同时，要将文本申报表报送所在县（市、区）安全生产监督管理部门。
用人单位在上报后如发现填写有误，应向原申报机关提出变更申请，重新填写电子数据和申报表后，依程序重新申报。
在本办法颁布实施前，已经向卫生行政部门申报的用人单位，应重新填写电子数据和文本申报表，依程序向所在地的县（市、区）安全生产监督管理部门重新申报。
县（市、区）安全生产监督管理部门应当建立辖区内用人单位作业场所职业病危害管理档案，内容包括辖区内存在职业病危害因素的用人单位的数量、职业病危害因素的种类、行业及地区分布、接触人数、防护水平和管理状况等，并根据变化情况及时更新。
县（市、区）安全生产监督管理部门应当将辖区内用人单位的职业病危害管理档案在每年年底前汇总上报市安全生产监督管理局。
第九条 县（市、区）安全生产监督管理部门应当在收到用人单位提交的申报材料后5日之内，出具《作业场职业病危害申报回执》。
第十条 新建、改建、扩建、技术改造和技术引进项目，应当在职业病防护设施经卫生行政监督管理部门验收合格之日起30日内向所在地的县（市、区）安全生产监督管理部门进行申报。
用人单位作业场所职业病危害申报后，因采用的技术、工艺、材料等的变更导致所申报的职业病危害因素及其相关内容发生变化的，应当在变更后30日内向原申报机关进行变更申报。
用人单位的名称、法定代表人或负责人等改变的，应当在改变后30日内向原申报机关办理变更手续。用人单位终止生产经营活动的，应当于生产经营活动终止10日内向原申报机关办理注销手续。
第十一条 作业场所职业病危害申报不收取费用。
第十二条 长治市安全生产监督管理部门组织开展对全市用人单位作业场所职业病危害申报情况的抽查和定期监督检查，对县（市、区）职业病危害申报工作进行指导和协调，并组织对县（市、区）申报工作的考核。
县（市、区）安全生产监管部门负责辖区内用人单位职业病危害申报的日常监督检查。
第十三条 对积极参加职业病危害申报、作业场所职业病危害防治和管理工作突出的用人单位，市、县（市、区）安全生产监督管理部门应序以表彰。
对于用人单位不按照本办法要求申报，将依照《职业病防治法》中的有关条款进行处罚，并取消其安全生产方面的评优资格。
第十四条 政府法制机构对职业病危害申报中的行政执法行为依法进行监督，依法办理涉及职业病危害申报的行政复议案件。
第十五条 本办法自发布之日起施行。


　　附件1：《作业场所职业病危害申报表》填报说明
　　附件2：作业场所职业病危害申报表
　　主题词：职业病　　申报　　管理　　通知
　　长治市人民政府办公厅　　　　　　　　　2008年1月24日印发
　　附件1：
　　《作业场所职业病危害申报表》填报说明
　　填报的检测数据采用国家标准采样和分析方法。
　　申报登记号由安全生产监督管理部门填写。
　　一、基本情况
　　[法定代表人]不具备法人资格的企业、个体经济组织等用人单位，填写单位负责人。
　　[企业注册类型]参照下表1给出的10种企业注册类型代码填写。

表1 企业注册类型代码表

代码
企业注册类型
代码
企业注册类型

110
国有企业
160
股份有限公司

120
集体企业
170
私营企业

130
股份合作企业
190
其他企业

140
联营企业
200
港、澳、台商投资企业

150
有限责任公司
300
外商投资企业



　　[行业分类]按GB/T4754—2002《国民经济行业分类和代码》填报，注意与行业小类所填列的内容相对应。
　　[填报类别]申报单位是第一次申报还是变更申报，请在相应处划√。
　　[变更原因]用于变更申报登记用，参照下表2中所列的变更原因，填写相应的代码。

表2 变更原因代码表

代码
申报变更原因

1
采用的技术发生变更导致职业病危害因素发生改变

2
采用的工艺发生变更导致职业病危害因素发生改变

3
采用的原料、辅料等材料变更导致职业病危害因素发生改变

4
改建、扩建、技术改造、技术引进项目

5
用人单位名称改变

6
法定代表人改变

7
年度申报数据改变

8
其它原因（此栏请具体说明）



　　二、生产基本情况
　　[主要生产工艺流程]用方框标明工艺、装置和设施的名称；用线条标明生产工艺流程；文字注明主要职业病危害因素的名称及产生或存在的环节，可加附页说明。
　　三、职业病危害因素汇总表
　　[职业病危害因素名称]按照下表5《职业病危害因素分类表》中相应代码填报，不包括在《职业病危害因素分类表》中的职业病危害因素，真接写明名称，化学毒物同时注明化学式，如职业病危害因素超过12个可加页续填。