中国民用航空总局


通用航空企业审批管理规定
1996年8月1日，民航总局

第一章 总 则
第一条 为了加强对通用航空的行业管理，促进通用航空安全、有序、健康地发展，根据《中华人民共和国民用航空法》以及国家其他有关规定，制定本规定。
第二条 本规定适用于在中华人民共和国境内使用民用航空器从事经营性通用航空活动的企业。
从事非经营性通用航空活动的，应当向民用航空主管部门办理登记。具体管理办法另行制定。
第三条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）及其设立的民航地区管理局是通用航空活动的主管部门。
未经民航总局或民航地区管理局批准，任何单位和个人不得擅自筹建通用航空企业、购租民用航空器、从事通用航空经营活动。
第四条 经批准设立的通用航空企业，必须遵守国家法律、行政法规和民用航空规章的规定，在批准的经营范围内依法开展经营活动。
第五条 通用航空的经营项目划分为以下三类：
（一）甲类 陆上石油服务、海上石油服务、直升机外挂载重、人工降水、医疗救护、航空探矿、空中游览、公务飞行；
（二）乙类 航空摄影、空中广告、海洋监测、渔业飞行、气象探测、科学实验、城市消防、空中巡查；
（三）丙类 飞机播种、空中施肥、空中喷洒植物生长调节剂、空中除草、防治农林业病虫害、草原灭鼠，防治卫生害虫、航空护林、空中拍照。
上述三类未包含的经营项目的类别，由民航总局确定。
抢险救灾，不受上述三类项目的划分限制，按照民航总局的有关规定执行。
第六条 开办通用航空企业应当遵循下列主要原则：
（一）有利于促进国民经济的发展和保护生态环境，有利于维护公共利益，确保飞行安全；
（二）符合国家法律、行政法规和民用航空规章的规定以及发展通用航空政策的要求；
（三）符合通用航空统一规划、合理布局、协调发展的原则；
（四）适应社会需求，具有良好的市场环境和条件。

第二章 企业设立条件和审批程序
第七条 设立通用航空企业，应当具备下列基本条件：
（一）企业的法定代表人为中国公民；
（二）企业的主要负责人应当具备相应的航空专业知识。主管飞行和作业技术质量的负责人除具备相应的航空专业知识外，还应当在航空部门或专业领域工作三年以上，具有一定的组织管理经验；
（三）经营甲类通用航空项目的企业，注册资本不少于2000万元；经营乙类通用航空项目的企业，注册资本不少于1000万元；经营丙类通用航空项目的企业，注册资本不少于500万元。外商投资的通用航空企业的最低注册资本由民航总局确定；
（四）具有在中华人民共和国登记、符合适航标准的两架（含）以上民用航空器；
（五）有与民用航空器相适应，经过专业训练，取得执照，并具备规定条件的空勤人员，民用航空器与机组的比率应达到1∶1．5（含）以上；
（六）有与民用航空器相适应、符合标准、取得执照或证书的维修、作业技术、签派、通信和其他勤务保障人员；
（七）有与民用航空器相适应的基地机场及其相应的基础设施；
（八）所使用民用航空器的维修条件和能够保证飞行安全、与所申报经营项目作业质量相适应的其它设施、设备；
（九）民航总局认为必要的其他条件。
第八条 申请筹建甲类经营项目的通用航空企业，由所在地民航地区管理局初审提出意见，报民航总局审批。
申请筹建乙类经营项目的通用航空企业，由所在地民航地区管理局审批，报民航总局备案。其中，跨民航地区管理局管辖范围筹建乙类经营项目的通用航空企业，由民航总局审批。
申请筹建丙类经营项目的通用航空企业，由所在地民航地区管理局审批，报民航总局备案。其中，跨民航地区管理局管辖范围筹建丙类经营项目的通用航空企业，由所在地民航地区管理局审批，但应当征得其他有关民航地区管理局的同意。
第九条 申请筹建通用航空企业时，申请人应当首先了解国家通用航空发展情况和开办通用航空企业的有关政策规定，以及申请开办通用航空企业的具体程序和要求。
第十条 申请人经调查研究和论证后，申请筹建乙、丙类经营项目的通用航空企业，报经所属地级市人民政府或其所属国家主管部门同意；申请筹建甲类经营项目的通用航空企业，报经所在省、自治区、直辖市人民政府或其所属国家主管部门同意。
第十一条 申请筹建通用航空企业，应当提交下列文件资料：
（一）筹建申请报告；
（二）申请人所属地方人民政府或其所属国家主管部门同意筹建的批准文件；
（三）筹建通用航空企业的可行性研究报告，其内容包括：
1．所在地区通用航空市场的需求情况和开办通用航空企业的必要性；
2．拟经营的项目和与其相适应的机型、作业区域、基地机场和其他设施、设备的可行性；
3．空勤人员、机务人员及飞行签派、通信导航、经营管理和其他勤务保障人员的来源及培训渠道；
4．作业技术质量保证的可靠性；
5．经济效益预测分析；
（四）具有法定资格的验资机构出具的验资证明；
（五）筹建负责人的任职批件、资历表及其是否具备筹建通用航空企业的组织能力评价；主管飞行和作业技术质量的负责人的资历表和组织领导能力评价；
（六）两家以上投资筹建通用航空企业，应当提供各股东所签订的协议、合同。其中投资方为企业的，还应当提供营业执照副本；
（七）其他需要提供的文件资料。
第十二条 申请筹建乙、丙类经营项目通用航空企业的，向所在地民航地区管理局报送上述文件资料一式八份。申请筹建甲类经营项目通用航空企业的，向所在地民航地区管理局报送上述文件资料一式八份，经民航地区管理局初审后，报民航总局。
第十三条 民航总局、民航地区管理局接到申请人的筹建申请后，按设立通用航空企业的基本条件和有关政策规定进行审核，于90天内对申请人作出是否同意筹建的批复。
第十四条 申请人在筹建通用航空企业期间，必须严格遵守国家有关的法律、行政法规和民用航空规章的有关规定，凭民航总局或民航地区管理局的筹建批件，开展以下工作：
（一）办理购置民用航空器申报手续；
（二）申办民用航空器国籍登记证、适航证、维修许可证、维修人员执照和通用航空企业标志；
（三）申办空勤人员体检合格证、空勤人员执照及飞行签派人员执照；
（四）申办地面和机载无线电电台执照；
（五）申办自建基地机场的机场使用许可证或者与所使用机场签订机场场道保障协议书；
（六）与有关单位签订通信、气象、航行情报服务保障协议和拟委托的飞行签派代理意向书；
（七）按照民航总局和民航地区管理局的有关规定制订下列适合企业实际的手册：
1．企业运营手册；
2．企业质量手册；
3．飞行签派手册；
4．民用航空器最低设备清单；
5．快速检查单；
6．民用航空器维修工程手册以及维修规划；
7．通用航空飞行工作手册；
8．机场场道保障工作手册；
9．航空安全管理手册；
10．安全保卫方案；
11．其他必要的有关文件和手册。
第十五条 筹建工作完毕，申请人向民航总局或所在地民航地区管理局申请通用航空企业经营许可证（以下简称经营许可证）。
第十六条 申请经营许可证，申请人应当报送下列文件资料：
（一）筹建工作情况和设立通用航空企业的申请书；
（二）企业所在地工商行政管理机关核发的企业名称预先核准通知书副本及经民航总局核准的企业标志、批准文件；
（三）企业章程；
（四）经核准的购机批准文件；
（五）民用航空器国籍登记证、适航证、维修许可证以及批准的维修规划；
（六）地面和机载无线电电台执照；
（七）空勤人员、维修人员、飞行签派人员的技术状况登记表及飞行人员当年的体检合格有效证明；
（八）自建基地机场的机场使用许可证或者与所使用机场签订的机场场道保障协议书；
（九）企业法定代表人及主管飞行和作业技术质量的负责人的任职文件、资历表及其身份证明；
（十）具有法定资格的验资机构出具的验资证明；
（十一）属于有限责任公司或股份有限责任公司的，还应当提交载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及委派、选举或者聘用的证明；
（十二）企业投保地面第三人责任险的证明；
（十三）经批准或认可的企业运营手册、企业质量手册、飞行手册、快速检查单、飞行签派手册、民用航空器最低设备清单、民用航空器维修工程手册、通用航空飞行工作手册、机场场道保障工作手册、航空安全管理手册、安全保卫方案。
第十七条 民航总局或民航地区管理局对申请人的申请报告、资料、证照及筹建情况进行审核检查后，对具备颁发经营许可证条件的，由民航总局或民航地区管理局颁发经营许可证。
第十八条 申请人持民航总局或民航地区管理局颁发的经营许可证向所在地工商行政管理机关申请注册登记，取得企业法人营业执照后，方可开展经营活动，并将执照复印件送民航总局和民航地区管理局备案。
第十九条 申请人自获准筹建之日起，两年内未能如期取得经营许可证的，即丧失筹建资格。
丧失筹建资格的，民航总局或民航地区管理局两年内不再受理原申请人的申请。
第二十条 通用航空企业未经批准不得超越经营许可证中载明的经营范围进行经营活动。
第二十一条 通用航空企业从事通用航空经营活动，应当与用户订立书面合同。
第二十二条 通用航空企业在组织实施作业飞行时，应当按照国家和民航总局有关规定的安全、技术标准和作业质量的要求，采取有效措施，保证飞行安全、保护环境和生态平衡，防止对环境、居民、作物或牲畜等造成损害，为用户提供良好服务。
第二十三条 通用航空企业应当按照有关规定向民航总局和民航地区管理局报送企业有关安全生产经营的情况和统计数据。
第二十四条 通用航空企业应当接受民航总局和民航地区管理局的监督管理，并完成国家下达的抢险救灾任务。

第三章 企业的变更、终止和经营许可证管理
第二十五条 通用航空企业的名称、地址、法定代表人、注册资本、基地机场和经营范围等事项变更时，应当及时向民航总局或民航地区管理局提出变更申请。经民航总局或民航地区管理局审核同意后，按国家工商行政管理规定，办理相应的变更登记手续。
第二十六条 经所在地民航地区管理局批准经营丙类通用航空项目的企业，增加乙类通用航空经营项目的，应当向所在地民航地区管理局提出书面申请。具体申请手续和条件按照民航地区管理局的有关要求执行。
民航地区管理局，应当对通用航空企业的申请按本规定进行全面审查。
第二十七条 经所在地民航地区管理局批准经营乙、丙类通用航空项目的企业，增加甲类通用航空经营项目的，应当向所在地民航地区管理局提出书面申请，经所在地民航地区管理局审查提出意见后，报民航总局审批。
第二十八条 申请临时性跨地区乙类通用航空经营活动的，应当向所在地民航地区管理局提出书面申请，由民航地区管理局初审后，报民航总局批准。
申请临时性跨地区乙类通用航空活动的企业，应当报送下列文件：
（一）企业经营许可证和法人营业执照副本；
（二）与用户签订的意向书；
（三）与所使用机场签订的机场场道保障协议书副本；
（四）民用航空器有效适航证副本；
（五）其他必要的文件。
第二十九条 通用航空企业的经营许可证有效期为三年。通用航空企业应于经营许可证期满前三个月，以书面形式向民航总局或民航地区管理局提出换证申请。
第三十条 通用航空企业申请换发经营许可证，应当根据其原批准的经营许可范围，按本规定第十五条和其他有关规定的要求，提供有关文件资料，经民航总局或民航地区管理局审查后，换发新的经营许可证，并交回原经营许可证。
通用航空企业在不具备条件从事经营许可证所载明的经营项目时，由民航总局或民航地区管理局撤销该经营项目。
第三十一条 经营许可证不得涂改、出借、买卖或者转让。如遗失，应当及时报告民航总局或民航地区管理局，并在有关报刊发布遗失公告后，重新申请领取。
第三十二条 通用航空企业因经营不善破产、因故停业或者被撤销，应当立即向发证机关交回经营许可证，并到原工商登记机关按规定办理注销登记手续。
第三十三条 民航总局或民航地区管理局颁发、换发经营许可证时，申请人应当交纳成本费用，收费办法另行制定。

第四章 罚 则
第三十四条 违反本规定第三条第二款规定，未经批准，擅自筹建通用航空企业、购租民用航空器、从事通用航空经营活动的，由民航总局或民航地区管理局责令其停止违法活动，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一万元以上三万元以下的罚款。
第三十五条 违反本规定第二十条规定，未经批准，超越经营许可证载明的经营范围进行经营活动的，由民航总局或民航地区管理局责令其停止违法活动，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一万元以上三万元以下的罚款。
第三十六条 违反本规定第二十二条规定，由民航总局或民航地区管理局给予警告、停业整顿，并可处以一万元以上三万元以下罚款。
第三十七条 违反本规定第三十一条规定，擅自涂改、出借、买卖或转让经营许可证的，由民航总局或民航地区管理局给予警告，并可处以一万元以上三万元以下的罚款。
第三十八条 通用航空企业违反本规定，情节严重的，除按本规定给予处罚外，由民航总局或民航地区管理局吊销其经营许可证。构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第五章 附 则
第三十九条 从事空中游览经营项目的审批规定，由民航总局另行制定。
第四十条 本规定自发布之日起施行。

关于《通用航空企业审批管理规定》的说明
通用航空活动是民用航空活动的重要组成部分，在国民经济和社会发展中占有重要地位。为规范通用航空市场，促进通用航空事业的发展，国务院于1986年发布了《国务院关于通用航空管理的暂行规定》，该规定对于保障通用航空事业的健康发展，维护良好的市场秩序起到了重大作用。但随着通用航空事业的进一步发展，该规定已不能满足对通用航空市场实施有效管理的需要，尤其是近几年无经营许可证违法经营现象的不断出现，严重影响了通用航空市场秩序，带来了许多不安全隐患。因而迫切需要进一步完善通用航空管理的法规体系，以保障通用航空安全、有序、健康地发展。为此，我们根据《中华人民共和国民用航空法》，结合通用航空市场管理的实际需要，制定了本规定。
本规定分为五章。分别为第一章总则，第二章企业设立条件和审批程序，第三章企业的变更、终止和经营许可证管理，第四章罚则，第五章附则，共40条。现就本规定中的几个主要问题说明如下：
一、关于鼓励和支持通用航空问题
今年，民航总局党委下发了《关于发展通用航空若干问题的决定》，我们在起草过程中，认真贯彻了党委的要求，放宽了通用航空作业范围，允许跨地区经营，同时简化了有关审批程序，充分发挥民航地区管理局的职能，对于某些经营项目由民航地区管理局审批发证，加快审批速度，方便了申请人。
二、关于适用范围
本规定适用在我国境内使用民用航空器从事通用航空经营活动的企业，原则上包括外商投资的通用航空企业。但由于外商投资企业的审批程序要遵守国家有关规定，因而在申请通用航空经营许可证过程中某些程序具有一定特殊性，为此我们拟在今后具体工作中，通过规范性文件的形式来进一步明确外商投资通用航空企业的审批管理程序。由于本规定主要目的是规范通用航空市场的经营活动，因而本规定不适用于非经营性的通用航空活动。
三、关于经营项目分类
本规定根据通用航空经营项目要求的技术条件难易程度、经营项目的重要性及复杂性等因素，将目前已有的通用航空经营项目划分为甲、乙、丙三类。划分类别的目的是为了方便对通用航空经营活动的分级管理，强化民航地区管理局职能。根据本规定，甲类经营项目由民航总局审批；乙、丙类经营项目由民航地区管理局审批；跨地区的乙类经营项目由民航总局审批；跨地区的丙类经营项目由所在地民航地区管理局征得有关民航地区管理局的同意后审批。
四、关于保险
《国务院关于通用航空管理的暂行规定》中规定了机身险、第三者责任险两种强制保险。投保什么险别是企业的经营活动，为了保证企业的经营自主权，要严格限制强制保险的范围，为此《民用航空法》没有对投保机身险作强制性规定，只规定通用航空企业必须投保对地面第三人责任险。本规定根据《民用航空法》，也只作了通用航空企业必须投保对地面第三人责任险规定。
五、关于行政处罚
《中华人民共和国行政处罚法》将于今年10月1日起施行。根据该法的规定，规章除可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定外，只能设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，而《民用航空法》关于通用航空管理方面的处罚只有责令停止经营活动、吊销经营许可证两种。根据目前通用航空市场的现状，只有这两种处罚，还不能实施有效管理。为加强对通用航空市场的管理力度，我们在起草过程中，除设定了《民用航空法》所规定的两种行政处罚外，增加了警告、罚款、没收非法所得、责令停业整顿，其中罚款数额、没收非法所得、责令停业整顿的规定与行政处罚法的规定不尽一致，我们拟在行政处罚法生效前，建议国务院修改《国务院关于通用航空管理的暂行规定》，在该行政法规中明确有关行政处罚的内容，以使本规定不与法律相抵触。
六、关于空中游览
空中游览在通用航空活动中具有特殊性，其直接关系到游览旅客的生命安全，因而，经营此类项目的所具备的条件要比经营其他作业项目条件要严格。为此，我们拟就经营空中游览项目应具备条件及相关的管理工作专门制定一部规章，以加强对空中游览的管理，确保空中游览的飞行安全。


关于洋浦立法若干问题的思考

滕传枢


　　1992年3月9日，国务院批准了海南省吸收外商投资开发洋浦地区的建设项目，这是我省乃至全国扩大对外开放，发展外向型经济的一项重大决策。洋浦开发，经过十七年的酝酿和四年的积极努力，三起三落，凡经周折，终于揭开了新的一页。洋浦经济开发区（以下称开发区）建设项目即将上马，各方面的准备工作百事待举。而制定开发区的各项管理法规和规章乃当务之急。古人云:“辟言不认，如彼行迈，则靡所臻”，何况是作为当代中国唯一的“自由经济贸易区”的洋浦，法制先行，乃是众口同声不存异议之事，其重要性和必要性也就是不言而喻的了。笔者有幸参加了洋浦立法的全过程，对其中之甘苦，深有体味。现就洋浦立法之若干问题陈述管见，以就教于同行的专家学者。

一．洋浦经济开发区的特点

　　研究这个问题是进行洋浦立法的前提。我认为，根据海南省人民政府《外商投资开发经营洋浦开发区三十平方公里土地项目建议书》（以下称《项目建议书》)的构想和国务院关于海南省吸收外商投资开发洋浦地区的批复（以下称国务院批复）的精神，以及洋浦地区的自然条件，洋浦经济开发区的主要特点可概括为:
（一) 面积大，时间长。洋浦地区三十平方公里土地的使用权一次性出让给外商，期限为七十年，期满还可续约。这是目前在国内最大的也是期限最长的由外商成片开发经营的开发区。
（二) 以外资为主进行开发经营。开发区土地由外商在海南注册的开发企业成片开发，进行基础设施建设形成工业用地和其他建设用地条件后，由外商招商引进建设项目。
（三) 综合性。开发区以技术先进的工业为主导，相应发展第三产业，包括贸易、港口、仓储、金融、房地产、运输、旅游以及其他社会服务行业及公用事业。建成后将是一个拥有近40万人口的滨海城市和工业区。区内实行全面的市场经济。
（四）主权管理。开发区内土地和自然资源的所有权属于国家，设立开发区管理局，行使强化有效的行政管理职权，外商必须遵守我国法律和服从司法管辖，区内禁止一切危害国家利益的活动，开发区实行封闭式隔离管理。
（五) 优越的自然条件。开发区依托罕见的天然深水良港----洋浦港，具有优越的气候条件和其他自然条件。
　　从上述特点可以看出：洋浦经济开发区不同于国内已有的经济特区、经济技术开发区或保税区。它是类似国际上称为“有限的自由经济贸易区”、“有限的自由港”类型的综合性的外向型的经济开发区。这种模式在国内目前尚无先例，在国际上也为数不多。

二 ．洋浦立法的特点和依据

　　洋浦经济开发区的特点，决定了洋浦立法的特点。洋浦立法的特点，概括起来可说是 “遵循原则，有所突破”。即遵循国家法律、法规的基本原则，从洋浦经济开发区的实际和需要出发，对现行法制和体制来说有所突破。
　　国家各项普通法律制度是针对全国情况来制定的，高度概括集中并具有普遍的法律约束力。洋浦立法当然必须遵循国家法律和行政法规的基本原则，这体现了洋浦地方立法与国家立法的“共性”，这是一个方面。另一方面，洋浦是海南经济特区中的“特区”，实行一系列比特区更特殊更灵活的政策，其特殊的性质和模式，决定了其管理体制和管理规范必然要突破国内现行管理体制和法律法规的某些具体规定。如果照抄照搬现行法律法规及现行管理体制，则洋浦就成不了特区中的“特区”，洋浦立法也就失去了意义。这体现了洋浦立法的“个性”。这“共性”和“个性”两者是一件事物的两个方面，对立统一，相辅相成。
　　洋浦立法的依据是我国宪法和有关法律法规以及国家赋予海南的特殊政策。其中最重要的是全国人大授予海南省人大较为特殊的地方立法权。即根据海南的具体情况和实际需要，遵循国家法律、行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。这与其他省份的地方立法“不得与国家法律和行政法规相抵触”的原则是有所不同的。洋浦立法应当充分行使全国人大这一特殊授权，使洋浦经济开发区各项管理法规、规章既做到“遵循原则”，又做到符合洋浦的实际和需要，起到保障和促进开发区经济发展的巨大作用。
洋浦立法正赶上中共中央[1992]2号文件传达贯彻的大好时机。我们应当在洋浦立法中遵循邓小平同志南巡讲话的精神，大胆改革开放，大胆试验，拼弃保守僵化，排除来自“左”和右特别是 “左”的干扰，从洋浦发展生产力的实际需要出发，来制定洋浦的各项管理法规和规章。这是我们解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。

三．洋浦立法的基本原则

　　遵照省政府的《项目建议书》和国务院批复的精神，考虑到洋浦经济开发区的特点和洋浦立法的特点，我们在洋浦立法中确立了维护国家主权、有利开发区经济发展和运用国际惯例三条原则。这也是洋浦立法的宗旨。
　　国家主权，是国际公认的主权国家处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。维护国家主权，是洋浦立法的最高原则。按照这一原则，洋浦立法必须反映出下列要求: 一是外商在开发区的投资不得损害我国主权的完整性; 二是投资者在开发区内的一切活动，必须遵守我国宪法，遵守国家和海南省有关法律、法规和规章的规定; 三是保障国家在开发区行使司法管辖权和行政管理权。
　　设立开发区的目的，在于利用外资开发建设洋浦。因此，洋浦立法必须有利于开发区经济的发展。按照这一原则，洋浦立法应当体现以下三点: 一是全面落实国家给予海南和给予洋浦的各项特殊政策和优惠政策; 二是根据开发区发展经济的具体情况和实际需要，可以突破现行法律法规和体制的某些具体规定; 三是在行政管理上尽量减少层次，简化手续，加强服务，提高效率，保障投资者在经营活动中享有充分的自主权及其他合法权益。总之，为投资者创造一个优越、宽松的投资环境。
　　国际惯例，是指在国际交往中逐渐形成的不成文的原则、准则和规则，为大多数国家所接受和沿用并公认具有法律约束力。由于开发区是以外商为主进行成片开发，实行市场经济，参与国际市场竞争，因此，洋浦立法需要遵循、借鉴和参照国际惯例，并通过立法，承认这些国际惯例在开发区内具有法律约束力。例如允许采用国际通行的投资方式、商务规则和管理模式，将国际上一些通行做法固定下来成为开发区的行为规范等。

四．几个具体问题的思考和建议

(一)《洋浦经济开发区条例》应提请省人代常委会作为地方性法规审议与颁布
　　第一批起草的洋浦法规、规章共有十二项。其中《洋浦经济开发区条例》（以下称《条例》)是开发区管理的“总章程”。它系统地规范了开发区管理的总则以及行政与司法、投资与经营、税收、土地与规划建设、贸易、金融、货物与人员出入等各项管理工作的基本原则。它是其他各项具体管理办法制定的依据。
　　对于其他十一项具体管理办法，拟作省政府规章通过和颁布，是无异议的。对于《条例》是作为规章还是作为地方性法规颁布有两种不同意见。我认为《条例》应作法规而不宜作规章。因为如作规章会导致如下三个法律后果。
1．不能规范洋浦的司法管辖问题。而若缺司法管辖内容，不仅造成《条例》不完善，而且体现不了维护国家立权的完整柱。
2．导致今后洋浦法院审理行政案件缺乏依据。因为根据行政诉讼法的规定，政府规章仅是审案的“参照”，法律、法规才是审案的“依据”。
3．导致其他各项具体的管理办法因缺乏制定依据而不具备法律效力。因为全国人大的特别授权是授予海南省人大的，《条例》若不上省人大则不能享有特别授权，其中突破国家法律和行政法规的一些具体规范则因无依据而不具有法律效力。那么，依据《条例》制定的各项具体的管理办法也就因之无效。

(二) 关于开发区的货物进出及其税、证管理
　　根据国务院批复的精神和开发区的特点，我们在开发区的货物进出及其税、证管理，也即海关管理的办法中，构想了这么一种模式: 洋浦实施隔离之后，境外货物进入开发区，免领进口许可证; 除供区内市场销售的消费类商品外，免税。开发区产品出口及转口贸易货物出境，免关税; 除原油、成品油等少数产品外，其余的免征产品税或增值税; 除属于国际被动配额的商品外，免证。开发区货物进入境内其他地区和境内其他地区货物进入开发区，视为进出口，按现行进出口规定办理; 但供区内消耗和使用的合理数量的物资，免证免税，由海关验放并监管。至于“消费类”物资，不宜“一刀切”，应分别处理。如烟、酒等，应征全税; 化妆品、机电产品等，应征半税; 其余的一般消费品，则可免税。

（三) 关于开发区的行政管理体制
　　省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局，对区内行使统一的行政管理权，管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想，并指出“机构人员要精简，分工职能要明确，属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是，洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中，不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系，一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识，显然与开发区的特点、模式不相适应。
　　我认为，根据开发区的特点和实际，开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑，开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权，对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力，可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任，受“条条”和管理局双重领导，以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任，受管理局和“条条”双重领导，以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构，由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构，以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。

（四) 关于开发区的税收优惠
　　国务院批复规定，除了进出口关税和代征的产品或增值税以外，开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此，我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征，则谈不上税收优惠了，和周边国家及地区相比，我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见，建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定，保留了主要税种，未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权，地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种，则政府有权在规章中根据合理税负的原则，按不同产业的实际情况制定优惠办法。