民事、行政检察监督的立法完善/代维力
作者:法律资料网
时间:2024-07-22 09:06:59
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民事、行政检察监督的立法完善
随着我国“市民社会”的初步建立和日趋成熟，民事主体循利而动，在民事活动中追求自身利益最大化的过程中，往往不惜损害国家和社会公共利益。在国有资产流失、污染环境、破坏资源、行业垄断，以及不正当竞争等侵害国家和社会公共利益案件日益增多的情况下，谁来代表国家和公众提起诉讼？目前，对于追诉民事主体侵害国家利益和社会公共利益的民事责任问题上，我国法律在由谁作为诉讼主体行使诉权尚处于立法的“真空”状态。这种立法缺陷，在一定程度上助长了某些当事人通过民事、行政活动侵害国家利益或社会公共利益的行为，这既影响到我国社会主义市场经济的发展和完善，也不利于法律对国家利益和社会公共利益的保护。诸如上述严重损害国家和社会公共利益的案件发生后，因为没有适格的诉讼主体，或有关主体不敢起诉、不愿起诉，无力起诉、起诉不力，而使得国家、社会利益得不到及时、有效的司法救济。
由此可见，在我国建立保护因当事人违反行政法、民商法等私法而损害国家、社会公众利益的公益诉讼制度，并赋予检察机关代表国家和社会公众提起民事、行政诉讼，以保护国家利益和社会公共利益不受侵犯，已经成为我国民事、行政检察监督制度立法改革的重要方向之一。以下，笔者将对上述问题进行初步的探讨。
一、公益诉讼的起源和概念
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中均规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。在英美法系，公益诉讼制度有两种模式，一是由检察官代表国家提起民事、行政诉讼；另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。
我国对于公益诉讼的定义，过去讨论较少，现行法律中也无任何规定，迄今为止学术界对此也没有明确统一的认识。我国诉讼法只规定有共同诉讼、代表诉讼和代理诉讼，除此之外，没有从诉讼的效果或诉讼的目的上划分出公益诉讼和私益诉讼。笔者认为：所谓公益诉讼，应是指特定的国家机关根据法律的授权，对侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动，其主要的法律特征有：1、公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障国家或公共利益而引发的诉讼。2、公益诉讼包括基于刑法意义上的公共利益而产生的诉讼即我国检察机关代表国家追诉刑事被告人刑事责任的“国家公诉”；以及特定的国家机关对违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的民事行为，向法院提起民事诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动和特定的国家机关根据法律的授权，对有关行政机关违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行政行为，向法院提起行政诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动。后者在我国立法上处于“真空”状态，本文的“公益诉讼”特指排除“国家公诉”外的公益诉讼。3、公益诉讼应当包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。
二、赋予中国检察机关公益诉讼权的合理性
（一）诉权是检察机关法律监督权的必要组成部分，没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种抽象权力，而法律监督本身将必然是无力和苍白的。我国宪法赋予检察机关法律监督机关的地位，对一切法律活动有权进行监督，检察机关监督的出发点和落脚点均是为了国家利益、社会公众利益，均是为了社会的公共秩序和善良风俗。有观点认为，检察机关在法律监督中最突出、最主要的职责是代表国家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。刑事案件由于直接涉及国家利益、社会公共秩序和公民的安危，刑法和刑事诉讼法赋予检察机关代表国家行使刑事诉讼的诉权。对于检察机关基于国家利益、社会公共利益而实施的对行政、民商事的法律监督，法律应当同等的赋予其相应的诉权。唯此，当民事主体通过民事行为、行政机关以违法行政行为侵害国家利益或社会公共利益时，检察机关能够作为国家利益和社会公共利益的代言人提起诉讼，以达到起法律监督的目的。
（二）将公益诉讼权赋予检察机关是由检察机关的性质决定的。宪法规定，我国的国家机关包括立法机关、司法机关、行政机关以及军事机关。公益诉讼权从性质上属于司法范畴，将其赋予司法机关行使理所应当。我国的司法机关具体包括审判机关即法院和法律监督机关即检察院。若将公益诉讼权利赋予审判机关行使即由法院主动追究违法行为者的责任，必将违反“不告不理”诉讼基本原则，从而陷入法律冲突的泥潭。故笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼有如下优点：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼于法有据；其二，检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。
（三）赋予检察机关公益诉讼权是由于公益诉讼自身性质决定的。首先，公益的特点就是涉及国家或社会公共利益，该类利益较公民的人身、财产利益具有高度抽象性和不便把握性，个体公民或法人往往感受不到该类利益的存在，或者不能及时全面的感知因该类利益受到侵害而造成自身利益间接受损的状态，如基于行业垄断而造成的移动电话“漫游资费”居高不下等事实。其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在我国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤为明湿。故为了平衡原、被告之间的差距，将公益诉讼权赋予检察机关不啻是一个明智的选择。
（四）检察机关提起公益诉讼符合市场经济效益原则、能有效节约有限的司法资源。国有资产流失、公害案件以及随着行政权的扩张等案件，侵害的不只是单独的民事主体，而是一定范围内的公众，直至一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平负担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益社会利益的代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的职责。由检察机关作为公益代表人参与诉讼既符合其职能要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
三、我国公益诉讼制度的立法构建
笔者在撰写本文前阅读了大量的相关文献、资料，笔者发现，目前不少学者和司法工作者倾向于我国借鉴和发展英美法系公益诉讼的模式，构筑以检察机关公益诉讼为主，其他公益团体和社会组织公益诉讼为辅的公益诉讼制度。但笔者认为我国的公益诉讼权仅赋予检察机关更具合理性，其理由在上文中已阐明，在此不作赘述。
四、检察机关进行公益诉讼的范围
检察机关提起公益民事和行政诉讼的范围，应当结合我国国情和现存的立法、司法体系，将其限定在合理的范围内。笔者认为，检察机关目前亟需提起公益诉讼的案件范围主要有以下几个方面：
(一)涉及国有资产流失，侵犯国家利益的案件。在以往的司法实践中，对侵害国家经济利益案件，往往对构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的交行政机关进行行政处罚，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。将该类案件纳入公益诉讼范围，通过启动诉讼程序，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。
(2)公害案件。公害案件是侵害人因其违法行为造成不特定的多数人的人身、财产损害的案件。公害案件多表现为环境污染案件：如擅自采伐造成资源的破坏性开采、毁坏风景名胜、违规排放污水、废气等案件。该类案件一般较为复杂，应当将其纳入公益诉讼范围。
(3)垄断案件。垄断案件多表现为不正当竞争案件，如公用企业的限定购买或不合理搭售行为、地方政府的地区封锁行为等引发的案件。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如供电、邮政、电信、铁路运输等等。消费者实际上处于不平等的地位。因此，将该类案件归由检察机关提起的公益诉讼范围也是十分必要的。
(4)其他损害公益的案件。我国《合同法》第52条规定：“恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同无效。”根据这一规定，检察机关应有权对恶意串通，损害国家、社会和公共利益的合同向法院提起确认之诉，并依法追缴行为人非法所得，以维护国家和集体的利益。
乐山市市中区人民检察院 代维力
随着我国“市民社会”的初步建立和日趋成熟，民事主体循利而动，在民事活动中追求自身利益最大化的过程中，往往不惜损害国家和社会公共利益。在国有资产流失、污染环境、破坏资源、行业垄断，以及不正当竞争等侵害国家和社会公共利益案件日益增多的情况下，谁来代表国家和公众提起诉讼？目前，对于追诉民事主体侵害国家利益和社会公共利益的民事责任问题上，我国法律在由谁作为诉讼主体行使诉权尚处于立法的“真空”状态。这种立法缺陷，在一定程度上助长了某些当事人通过民事、行政活动侵害国家利益或社会公共利益的行为，这既影响到我国社会主义市场经济的发展和完善，也不利于法律对国家利益和社会公共利益的保护。诸如上述严重损害国家和社会公共利益的案件发生后，因为没有适格的诉讼主体，或有关主体不敢起诉、不愿起诉，无力起诉、起诉不力，而使得国家、社会利益得不到及时、有效的司法救济。
由此可见，在我国建立保护因当事人违反行政法、民商法等私法而损害国家、社会公众利益的公益诉讼制度，并赋予检察机关代表国家和社会公众提起民事、行政诉讼，以保护国家利益和社会公共利益不受侵犯，已经成为我国民事、行政检察监督制度立法改革的重要方向之一。以下，笔者将对上述问题进行初步的探讨。
一、公益诉讼的起源和概念
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中均规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。在英美法系，公益诉讼制度有两种模式，一是由检察官代表国家提起民事、行政诉讼；另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。
我国对于公益诉讼的定义，过去讨论较少，现行法律中也无任何规定，迄今为止学术界对此也没有明确统一的认识。我国诉讼法只规定有共同诉讼、代表诉讼和代理诉讼，除此之外，没有从诉讼的效果或诉讼的目的上划分出公益诉讼和私益诉讼。笔者认为：所谓公益诉讼，应是指特定的国家机关根据法律的授权，对侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动，其主要的法律特征有：1、公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障国家或公共利益而引发的诉讼。2、公益诉讼包括基于刑法意义上的公共利益而产生的诉讼即我国检察机关代表国家追诉刑事被告人刑事责任的“国家公诉”；以及特定的国家机关对违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的民事行为，向法院提起民事诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动和特定的国家机关根据法律的授权，对有关行政机关违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行政行为，向法院提起行政诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动。后者在我国立法上处于“真空”状态，本文的“公益诉讼”特指排除“国家公诉”外的公益诉讼。3、公益诉讼应当包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。
二、赋予中国检察机关公益诉讼权的合理性
（一）诉权是检察机关法律监督权的必要组成部分，没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种抽象权力，而法律监督本身将必然是无力和苍白的。我国宪法赋予检察机关法律监督机关的地位，对一切法律活动有权进行监督，检察机关监督的出发点和落脚点均是为了国家利益、社会公众利益，均是为了社会的公共秩序和善良风俗。有观点认为，检察机关在法律监督中最突出、最主要的职责是代表国家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。刑事案件由于直接涉及国家利益、社会公共秩序和公民的安危，刑法和刑事诉讼法赋予检察机关代表国家行使刑事诉讼的诉权。对于检察机关基于国家利益、社会公共利益而实施的对行政、民商事的法律监督，法律应当同等的赋予其相应的诉权。唯此，当民事主体通过民事行为、行政机关以违法行政行为侵害国家利益或社会公共利益时，检察机关能够作为国家利益和社会公共利益的代言人提起诉讼，以达到起法律监督的目的。
（二）将公益诉讼权赋予检察机关是由检察机关的性质决定的。宪法规定，我国的国家机关包括立法机关、司法机关、行政机关以及军事机关。公益诉讼权从性质上属于司法范畴，将其赋予司法机关行使理所应当。我国的司法机关具体包括审判机关即法院和法律监督机关即检察院。若将公益诉讼权利赋予审判机关行使即由法院主动追究违法行为者的责任，必将违反“不告不理”诉讼基本原则，从而陷入法律冲突的泥潭。故笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼有如下优点：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼于法有据；其二，检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。
（三）赋予检察机关公益诉讼权是由于公益诉讼自身性质决定的。首先，公益的特点就是涉及国家或社会公共利益，该类利益较公民的人身、财产利益具有高度抽象性和不便把握性，个体公民或法人往往感受不到该类利益的存在，或者不能及时全面的感知因该类利益受到侵害而造成自身利益间接受损的状态，如基于行业垄断而造成的移动电话“漫游资费”居高不下等事实。其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在我国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤为明湿。故为了平衡原、被告之间的差距，将公益诉讼权赋予检察机关不啻是一个明智的选择。
（四）检察机关提起公益诉讼符合市场经济效益原则、能有效节约有限的司法资源。国有资产流失、公害案件以及随着行政权的扩张等案件，侵害的不只是单独的民事主体，而是一定范围内的公众，直至一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平负担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益社会利益的代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的职责。由检察机关作为公益代表人参与诉讼既符合其职能要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
三、我国公益诉讼制度的立法构建
笔者在撰写本文前阅读了大量的相关文献、资料，笔者发现，目前不少学者和司法工作者倾向于我国借鉴和发展英美法系公益诉讼的模式，构筑以检察机关公益诉讼为主，其他公益团体和社会组织公益诉讼为辅的公益诉讼制度。但笔者认为我国的公益诉讼权仅赋予检察机关更具合理性，其理由在上文中已阐明，在此不作赘述。
四、检察机关进行公益诉讼的范围
检察机关提起公益民事和行政诉讼的范围，应当结合我国国情和现存的立法、司法体系，将其限定在合理的范围内。笔者认为，检察机关目前亟需提起公益诉讼的案件范围主要有以下几个方面：
(一)涉及国有资产流失，侵犯国家利益的案件。在以往的司法实践中，对侵害国家经济利益案件，往往对构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的交行政机关进行行政处罚，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。将该类案件纳入公益诉讼范围，通过启动诉讼程序，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。
(2)公害案件。公害案件是侵害人因其违法行为造成不特定的多数人的人身、财产损害的案件。公害案件多表现为环境污染案件：如擅自采伐造成资源的破坏性开采、毁坏风景名胜、违规排放污水、废气等案件。该类案件一般较为复杂，应当将其纳入公益诉讼范围。
(3)垄断案件。垄断案件多表现为不正当竞争案件，如公用企业的限定购买或不合理搭售行为、地方政府的地区封锁行为等引发的案件。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如供电、邮政、电信、铁路运输等等。消费者实际上处于不平等的地位。因此，将该类案件归由检察机关提起的公益诉讼范围也是十分必要的。
(4)其他损害公益的案件。我国《合同法》第52条规定：“恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同无效。”根据这一规定，检察机关应有权对恶意串通，损害国家、社会和公共利益的合同向法院提起确认之诉，并依法追缴行为人非法所得，以维护国家和集体的利益。
乐山市市中区人民检察院 代维力
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