论法院内部监督
毕东升
同任何权力一样，审判权力同样要受到必要的监督才不致被滥用。在我国，根据法律规定，法院各项工作要受到来自许多方面、不同性质的监督。本文拟着重对法院内部监督的构成、各种监督的关系以及在改革情况下如何开展内部监督工作进行初步探讨。
一、法院内部监督的构成
根据我国司法制度，参照国外法院组织制度通行的划分，我国法院内部监督可做如下归纳：
1?从监督的主体来讲，法院内部监督可大致划分为审级监督和行政监督两类。所谓审级监督即法律所规定的上级法院对下级法院审判工作的监督，上级法院通过二审、再审对下级法院案件裁判情况进行的监督，监督主体是上级法院，由合议庭、审委会等审判组织行使此项权力，因此，审级监督也可称为审判组织的监督。所谓行政监督，是指法院内部具有行政管理职责的人员和组织对审判工作或司法行政工作所进行的监督。此处所讲的“行政”，不是从国家权力角度，即立法权、司法权、行政权意义上的行政，而是从管理学意义而言。在此意义上，行政监督即管理者的监督。根据现行法院组织法和法官法、诉讼法和法院有关制度的规定，法院内部的行政监督由院长监督、庭长监督、监察部门对本院和下级法院工作人员的监督、以及其他司法行政部门对司法行政工作所进行的某一方面的监督构成。内容包括院长发现裁判错误提交审判委员会决定再审、庭长对审判人员工作情况的督促检查、监察组织的纪律监督、财务部门的财务监督等。在此需要强调，笔者认为，目前各级法院审判监督庭对本院错判的纠正工作不能称为监督工作，一是因为它无权提起改判，改判只能由院长提交审委会，或者说对本院审判工作的监督权在本院内部只有本院院长才能够行使；二是它不符合国际通行的司法独立最低标准，即：不能有法官之上的法官，一个法官(审判组织)不能接受来自同一审级的另一法官(审判组织)的监督。
2?从监督的内容来讲，由于法院工作分为审判工作和司法行政工作两部分，因此，监督的内容也必然包括审判工作和司法行政工作两类。法院内部的监督主体、程序虽有不同，但内容不外乎这两项，有交叉或相同之处。从法院组织法、诉讼法、法官法的规定来看，上下级法院间的审级监督，由各级法院的审判组织依诉讼程序进行，监督的内容是案件裁判；法院行政领导或行政部门的行政监督，监督的内容既有直接针对案件裁判情况的监督，也有院长、庭长以及监察部门对审判人员和其他工作人员在工作中遵守和执行法律、法规、纪律情况的监督。
二、审判组织的监督和行政监督的关系
通常，人们一般把对案件的监督称为审判监督。根据以上分析，按照我国诉讼法的有关规定，审判监督的主体既有审判组织(如上级法院审判组织对二审或再审案件进行审理)，也有行政监督者(如院长发现错误提交审判委员会，院长、庭长决定回避、监督审限、签发法律文书等)。因此，审判监督工作并非只是审判组织的工作。
审判组织的监督和行政监督存在既相互区别、相互独立，又相互联系、相互依存的关系。
首先，两者的职能、性质有原则区别，互相不能替代。审判组织的监督是依照诉讼法解决裁判的正确与否问题，不针对法官的行为进行监督、处理；而行政监督虽然能够对裁判和审判人员、审判组织进行监督，并有权对审判人员作出纪律和组织处理，但无权对案件作出裁决。在国外的司法体制中，这一点被特别强调，即强调为维护审判的内部独立，法院行政领导和部门不能干预审判，不能有法官之上的法官。审判的独立性使法院的行政监督具有不同于国家立法机关、行政机关的行政监督的特点：一是行政监督不对案件的是非曲直直接做结论，案件结论由审判组织依审判程序解决；二是为维护审判独立，行政监督多是事后监督，不直接干预尚未作出裁判的案件，多数情况下只对生效裁判提出意见、建议；三是司法行政监督必须严格依法进行，不得违反组织法、诉讼法，严格按照法定程序进行。
其次，审判组织独立、公正有效的开展监督，依靠行政监督为其提供的环境、条件。这不仅在于审判组织的有效工作离不开行政监督者通过监督管理提高法官的素质并为之提供了良好的工作环境，还在于审判组织开展的监督，许多都是通过行政监督而发现和提起的。如院长领导开展的执法检查，发现裁判错误提交审判委员会决定再审；检察院(某些国家为司法部长)发现裁判错误提起抗诉(司法部、检察院工作属司法行政工作)；监察部门发现法官在审判中违法违纪引起的对裁判的复查、重审等。因此，行政监督者监督案件是必要的，不能把行政监督与审判监督搞成两张皮，更不能人为地把两者割裂开来。特别是由于我国司法工作奉行有错必纠原则，与国外不同之处在于生效判决允许申诉、再审，允许改判纠正，并规定了相应的程序。因而，如果说国外的法院监督中审级监督居于重要位置、行政监督相对弱化的话，那么在我国行政监督则有其特殊存在的价值。
第三，行政监督依赖于审判组织的监督、以审判组织作出的结论为依据。虽然行政监督的内容包括了案件裁判情况，但行政监督只有提起或建议的权力，无裁判的决定权。因此，行政监督并不代替审判组织依审判程序对案件作出裁判。两者性质、权限、任务不同。由于审判工作的判断性特点，决定了审判奉行独立、中立原则，行政领导、行政人员不能干涉和代替审判组织的法定权力，对案件的裁判必须由审判组织依照法律作出。因此，行政监督必须以审判组织的结论为依据，进而才能达到对审判组织和审判人员的工作进行监督的目的。
行政监督在许多国家或地区的法院都存在，如美国法院有负有行政监督职责的巡回司法委员会；德国法院有院长以及其他负有监督职责的法官的监督(见《德国法院组织法》、《德国法官法》)；台湾有司法院和法院院长的监督(见《台湾法院组织法》)等。而且这种监督并非只是被动进行，也有主动进行的。针对裁判存在的错误，由行政监督提起审判监督的做法在国外、特别是大陆法系国家更常见，如法国、日本规定，刑事再审可由司法部长或检察长提起等。这种依法进行的监督并非行政干预审判。审判组织的监督与行政监督相互依存、相互配合，共同构成了法院内部监督制约机制，脱节和分离，只会带来不良后果。过去法院内部监督机制薄弱，原因之一就是两种监督脱节，导致法院司法腐败的滋长、蔓延。因此，强调审判独立而忽视行政监督对审判工作的监督，以及强调行政监督而忽视审判工作的程序性、独立性都是片面的，必须加以克服。
按照这一理解，根据我国司法制度和最高法院关于监察工作的规定，人民法院监察部门在各级人民法院院长领导下开展监察工作，行使的是各级法院院长授予的权力，与院长对审判工作的监督权一样，同属行政监督的性质，是院长监督权力的重要组成部分。它的职责在于监督检查审判组织、审判人员在工作中遵守和执行法律、法规、规章制度中存在的问题，因此，监察部门根据院长授权，当然有权对审判工作、包括案件裁判情况进行监督(如各级法院开展的执法检查和案件督查)。当然，监察监督是行政性的监督，监督检查的核心是审判组织、审判人员是否有失职、不履行职责、违反禁止性规定的行为，通过对工作、对案件的监督解决对人的监督问题，而不是直接解决裁判的问题。
三、行政监督与司法独立、审判独立的关系
我国宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，但同时规定法院院长必须对人大负责、向人大作出工作报告。这就决定了院长必然对法院各项工作有管理、监督权力。这一权力在诉讼法、法官法中均有充分体现。这些法律规定，院长、庭长除履行审判职责外，还应履行与其职务相适应的职责。由此，我们便会遇到行政权力对审判工作进行监督与司法独立、审判独立的关系问题。
审判独立包括内部独立和外部独立两个方面。本文所探讨的监督属法院内部监督，当然不存在影响外部独立问题。虽然我国的司法制度没有明确法官独立审判的原则，但明确了审判组织的权力，审判组织的这些权力院长、庭长不得代理或干预。同时，法院院长对人大负责、向人大报告工作的司法体制，实事求是、有错必纠的司法工作原则，也决定了法院内部监督、特别是行政监督存在的必要性。因此，在落实和维护审判组织权力的基础上开展内部监督工作，既不违反法院独立审判的宪法规定，也不会影响法院内部审判组织、法官行使依法作出裁判的权力。
即使是在奉行法官独立审判的国家，在不影响法官依内心确认作出裁判的独立性的前提下，法律也规定负有监督职责的法官或司法组织对被监督的法官有权力、有义务就工作效率、责任心、举止、品行等内容提出监督意见、采取纠正措施。在国外，司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。如美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶夫撰文指出：美国司法独立制度包括五个方面的内容：“一是法官享有宪法的保护；二是司法机构独立行使司法权；三是司法有权对法官的不当行为采取纪律措施；四是发生利害冲突时用适当办法予以解决；五是保证司法判决的有效执行。只有这五个方面结合起来才能保证司法独立。”(见美国驻华大使馆《交流》1997年第2期)此处的纪律措施就是内部监督。我国的执法环境、法官的产生条件、公民的法律素质目前与国外有很大差别，采取符合我国审判工作特点的加强监督、强化管理的措施是促进审判独立、维护司法公正的重要保证。
四、司法改革与加强法院监督
党的十五大指出，要积极推进司法改革、维护司法独立，开展冤、错案件责任追究工作。这一论断包含了两层意义：一是要推进司法改革、维护司法独立，二是要加强监督，开展责任追究工作。这为司法工作的改革和发展明确了方向。关于法院改革，《人民法院五年改革纲要》(以下简称纲要)提出了改革的思路。《纲要》第20条指出：“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”。《纲要》这一规定表明，逐步改变庭长、院长审批案件的做法，落实法律规定的审判员、合议庭权限，是今后审判方式改革的方向。从一定意义上说，在价值取向上审判方式的改革在向着法官独立审判的方向发展。因此，《纲要》的规定也为如何开展法院内部的监督工作提出了新的课题。法院内部监督工作必须适应这一形势的要求。
在司法改革的形势下，审级监督和行政监督都有许多不适应审判工作特点和规律的问题，值得我们下工夫去改革完善。
1?关于审级监督。宪法和法院组织法规定，在审判工作方面上级法院与下级法院是监督关系，不存在领导和被领导、命令和服从的关系。必须纠正长期以来形成的上下级法院在审判工作方面形成的行政化的倾向，如对案件的请示、汇报、批复等行政工作方式。在不同审级之间，监督者和被监督者都是在依法独立行使自己的权力，事先的请示、汇报等领导和服从的行为，都将使事后的监督失去意义。
2?在行政监督方面，院长、庭长、监察部门如何履行职责、开展工作，是理论和实践中面临的重要问题。笔者认为，搞好监督，必须分清院长、庭长、监察部门的审判职责、管理职责。依照法律规定，院长、庭长是具有双重身份的人员。做为合议庭、审委会成员时，院长、庭长要依法履行其法律规定的审判职责，如担任审判长、主持审委会。作为管理者出现时，则须履行其管理、监督职责，如分配案件，组织合议庭，决定有关人员是否回避，审核法律文书与审判委员会、合议庭决定是否一致并签发法律文书，监督审限，发现错案提交审判委员会讨论决定等。审判职责是院长、庭长作为审判组织成员时履行的职责，此时，其权力、地位同普通法官一样，不能凌驾于其他审判组织成员之上。在履行管理者职责时，院长、庭长必须充分发挥管理者、监督者的作用。但审判工作的特点同时决定院长、庭长在监督、管理时也不能干涉审判组织的法定职权，个人无权改变审判组织的结论、决定。没有任何国家的法律规定，管理者个人可以随心所欲地决定或操纵审判组织的审判结论，管理者只能依法定程序来使审判组织接受自己的观点、实现自己的意志。
法院内部的监察部门不同于院长、庭长，是单纯的行政监督者，但其监督的性质、方式、内容，与院长、庭长并无实质差别，不过是在院长授权下，代表法院最高行政监督者——院长，专门履行行政监督职责罢了。由于监察部门没有审判职责，从而使其与审判监督庭等负有审判监督职责的审判组织有所区别，但这种区别只是相对意义上的，如前所述，两者还存在相互依存、相互促进的关系。
综上，笔者认为搞好法院内部监督工作必须掌握以下几点：
1?要遵循审判工作的规律，掌握审判工作的特点，依法开展监督工作。要认清审判权、监督权的差异，掌握法院行政监督的特点。要制定出明确的法官行为规范作为监督的标准；同时，在维护审判组织依法行使权力的基础上，明确行政监督者的权限，明确监督与干预的区别。既加强监督，又不干涉审判组织依法履行职责。
2?在推进审判方式改革的同时，必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作。监察监督是以纪律处分为手段的监督工作，在管理范畴中，其作用和效果是最为有效的。要纠正目前监督部门重叠、分散的缺陷，许多法院都设立了监察室、监督室、督导员以及对本院裁判有再审复查权的立案庭等负有监督职责的部门，这些部门虽工作角度、方式有所不同，但从性质上讲都是院长行政监督权的延伸，都属行政监督范畴。为使监督形成合力，实现法院机构改革精简、效能的目标，完全可以将这些职责归并，形成以院长领导下的监察工作为核心的行政监督力量。
3?要将对人的监督与对工作的监督结合起来。要作好两个结合，即审判组织的监督与行政监督的结合、行政监督不同主体之间的结合。审判庭的二审工作、立案庭对本院的再审复查工作、庭长的日常监督工作、监察部门的监督检查工作均应通过有效的途径结合起来，使之形成相互协作的体系。在这方面，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》作出了原则规定，但需要在追究的内容、免责的范围、工作的程序、有关部门的义务、责任等方面进一步进行完善，以确保审判的独立性、监督的有效性和司法的公正性。
(作者单位：最高人民法院)
上海市人民政府关于批转市发展改革委制订的《上海市企业投资项目核准暂行办法》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》、《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》的通知
上海市人民政府
上海市人民政府关于批转市发展改革委制订的《上海市企业投资项目核准暂行办法》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》、《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市发展改革委制订的《上海市企业投资项目核准暂行办法》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》、《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
二○○八年八月二十三日
上海市企业投资项目核准暂行办法
第一章总则
第一条根据《国务院关于投资体制改革的决定》、国家发展改革委发布的《企业投资项目核准暂行办法》,结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于企业不使用政府性资金投资建设，且列入《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）的固定资产投资项目。外商投资和境外投资项目的核准不适用本办法。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第三条市发展改革委、市经委、区（县）投资主管部门以及市政府确定的机构为本市企业投资项目核准机关（以下简称“项目核准机关”）。
第四条本市根据《目录》，制定《上海市政府核准的投资项目目录细则》（以下简称《目录细则》），明确本市项目核准机关分工，并适时修订。
第二章核准程序
第五条由国家项目核准机关核准的项目，按照国家有关规定执行。其中，国务院有关行业主管部门隶属单位、计划单列企业集团和中央管理企业投资建设的项目，项目申请报告应当附上市发展改革委的意见；其他项目，应当经市发展改革委初审并提出意见。
由市发展改革委或者市经委核准的项目，中央在沪企业、市属管理的企业可以直接向市发展改革委或者市经委提交项目申请报告;其他企业应当向项目所在区（县）投资主管部门或者市政府确定的机构提交项目申请报告，由区（县）投资主管部门或者市政府确定的机构初审后报送市发展改革委或者市经委核准。
由其他项目核准机关核准的项目，企业应当直接向项目核准机关提交项目申请报告。
第六条项目核准机关在收到项目申请报告后，应当根据下列情形分别作出处理：
（一）申请项目不属于核准范围的，应当在5个工作日内，作出不予受理的决定。
（二）申请材料可以当场更正错误的，应当允许项目申报单位当场更正；申请材料不齐全或者不符合要求的，应当在5个工作日内，一次告知项目申报单位需要补正的全部内容。
（三）申请项目属于核准范围、申请材料齐全、符合要求的，或者项目申报单位按照项目核准机关的要求提交全部补正申请材料的，项目核准机关应当受理申请。
项目核准机关受理或者不予受理申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第七条项目核准机关受理核准申请后，如有必要，应当在4个工作日内，由项目核准机关委托有资格的咨询机构进行评估，并告知项目申报单位。
接受委托的咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内，提出评估报告，并对评估结论承担责任。
咨询机构在进行评估时，可以要求项目申报单位就有关问题进行说明。
第八条项目如涉及其他部门管理职责的，项目核准机关应当征求相关部门的意见。相关部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见。逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第九条对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时，应当采取适当方式征求公众意见。
对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十条项目核准机关应当在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定，或者向上级项目核准机关提出审核意见。在20个工作日内不能做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需要时间不计算在前款规定的期限内。
项目核准机关作出予以核准的决定，应当按照政府信息公开等规定，向社会公开。
第十一条项目核准机关对同意核准的项目，应当向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门；对于不同意核准的项目，应当向项目申报单位出具不予核准决定书并说明理由，同时抄送相关部门。
市发展改革委、市经委以及市政府确定的机构出具的项目核准文件，应当同时抄送项目所在区（县）项目核准机关。
项目核准机关在出具项目核准文件的同时，应当将项目基本信息、核准文件文本等通过登录上海市固定资产投资项目管理信息系统抄送市发展改革委及有关部门。
第十二条项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可以依法提出行政复议或者行政诉讼。
第三章项目申请报告的内容及编制
第十三条项目申报单位向项目核准机关提交的项目申请报告一式5份。
项目申请报告应当由具备相应工程咨询资格的机构编制。
第十四条项目申请报告应当按照国家发展改革委关于项目申请报告通用文本的有关规定进行编写。项目申请报告的主要内容包括：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和生态影响分析，经济影响分析，社会影响分析等。
第十五条项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，应当附送以下文件：
（一）企业营业执照或者法人证书复印件，组织机构代码证复印件；
（二）规划部门出具的城市规划意见；
（三）房地部门出具的项目用地预审意见；
（四）环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（五）根据有关法律法规应当提交的其他文件。
第十六条项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责。
第四章项目核准的条件及效力
第十七条项目核准机关应当根据以下条件对项目进行审查：
（一）符合法律法规规定；
（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）符合国家宏观调控政策；
（四）符合本市城市总体规划和地区发展规划；
（五）未影响国家及本市经济安全；
（六）合理开发并有效利用资源；
（七）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
（八）未对公众利益特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第十八条项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
对于企业使用政府补助、转贷、贴息等优惠政策投资建设的项目，项目单位应当凭项目核准文件向政府相关部门提交资金申请报告。
第十九条项目核准文件有效期为2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应当在核准文件有效期届满30日前，向原项目核准机关申请延期1年。
原项目核准机关应当在核准文件有效期届满前，作出是否准予延期的决定。
项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。
第二十条已经核准的项目，如需要对项目核准文件所规定的项目法人、建设地点、建设内容、建设规模等事项进行调整，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应当根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。
第二十一条对应当报请项目核准机关核准或者核准变更而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，城市规划、土地管理、环境保护、建设管理、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水务管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第五章法律责任
第二十二条项目核准机关及其工作人员应当严格执行法律、法规和本办法的有关规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
第二十三条项目核准机关的工作人员在项目核准过程中如有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条咨询评估机构及其咨询人员在评估过程中如有违法行为、造成重大损失和恶劣影响的，依法追究其法律责任。
第二十五条项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关依法撤销对该项目的核准。
第二十六条项目核准机关负责会同建设管理、城市规划、房地资源、环境保护、安全生产等部门对企业投资项目实施监管。
对于应当报请项目核准机关核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按照项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，项目核准机关应当依法责令其停止建设，相关部门应当依法撤销其规划、用地、施工等许可决定，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章附则
第二十七条中央在沪和本市的事业单位、社会团体等非企业单位不使用政府性资金投资建设，且列入《目录细则》的项目，参照本办法进行核准。
第二十八条本市项目核准机关应当对本办法实施前已经审批的企业投资项目进行清理，并对其中属于本办法《目录细则》规定范围、符合核准条件的项目，予以确认。
第二十九条本办法由市发展改革委负责解释。
第三十条本办法自2008年9月1日起施行。
附件：上海市政府核准的投资项目目录细则
上海市发展和改革委员会
二○○八年八月二十二日
附件：
上海市政府核准的投资项目目录细则
简要说明：
一、根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），结合上海市投资项目管理的实际，制定本目录细则。
二、本目录细则所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
三、《政府核准的投资项目目录》规定“由地方政府投资主管部门核准”的项目，本目录细则具体划分了市、区县的核准权限。其中：
（一）目录细则规定由“市级项目核准机关”核准的项目按照下列原则进行核准：
1．市经委核准工商领域项目；
2．浦东新区投资主管部门按照有关规定核准其所属区域内项目；
3．市政府确定的机构，是指依据地方性法规、规章规定由有关部门委托其核准所属区域内项目的机构，包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建设管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会等；
4．其它项目，由市发展改革委核准。
（二）目录细则规定“由区（县）项目核准机关核准”的项目，由区（县）投资主管部门以及市政府确定的机构核准，并按照项目所在地原则进行核准，核准权限不再下放。
四、国家法律法规和国务院有专门规定的项目核准，按照有关规定执行。国务院部门、市政府对项目核准机关另有规定的，从其规定。
一、农林水利
农业：涉及开荒的项目由市级项目核准机关核准。
水库：国际河流和跨省(区、市)河流上的水库项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
其他水事工程：需要中央政府协调的国际河流、涉及跨省(区、市)水资源配置调整的项目，由国务院投资主管部门核准。
日取水2万立方米及以上的工程、滩涂促淤圈围、属市管辖河道的水闸、每秒10立方米及以上泵站、属市管辖河道新建、拓宽、疏浚和堤防护岸项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
二、能源
（一）电力
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。
火电站：由国务院投资主管部门核准。
热电站：燃煤项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目（包括热、电、冷联产系统等），由市发展改革委核准。
风电站：总装机容量5万千瓦及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
核电站：由国务院核准。
电网工程：330千伏及以上电压等级的电网工程，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
其他可再生能源发电项目，按照国家有关规定执行。
（二）煤炭
煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目，由国务院投资主管部门核准。其余一般煤炭开发项目，由市发展改革委核准。
煤炭液化：年产50万吨及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市级项目核准机关核准。
（三）石油、天然气
原油：年产100万吨及以上的新油田开发项目，由国务院投资主管部门核准。其他项目，由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
天然气：年产20亿立方米及以上新气田开发项目，由国务院投资主管部门核准。其他项目，由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由市发展改革委核准。
进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核准。
国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核准。
输油管网(不含油田集输管网)：跨省(区、市)干线管网项目，由国务院投资主管部门核准。
输气管网（不含油气田集输管网）：跨省(区、市)或者年输气能力5亿立方米及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
三、交通运输
（一）铁道
新建（含增建）铁路：跨省(区、市)或者100公里及以上项目，由国务院投资主管部门核准，其余项目按照隶属关系分别由国务院行业主管部门或者市发展改革委核准。
（二）公路
公路：国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省(区、市)的项目，由国务院投资主管部门核准。其它国道、地方高速公路、省道项目，由市级项目核准机关核准。其余项目由区（县）项目核准机关核准。
独立公路桥梁、隧道：跨境、跨海湾、跨大江大河(通航段)的项目，由国务院投资主管部门核准。跨黄浦江、跨航道等级三级及以上河道项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
（三）水运
煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准。
内河航运：千吨级以上通航建筑物项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，由市发展改革委核准。
（四）民航
新建机场：由国务院核准。
扩建机场：总投资10亿元及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其余项目，按照隶属关系由国务院行业主管部门或者市发展改革委核准。
扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。
四、信息产业
电信：国内干线传输网(含广播电视网)、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目，由国务院投资主管部门核准。
邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目，由国务院投资主管部门核准。
电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目，由国务院投资主管部门核准。
五、原材料
钢铁：已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目，由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由市级项目核准机关核准。
有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元及以上的矿山开发项目，由国务院投资主管部门核准。
其他矿山开发项目，由市级项目核准机关核准。
石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准。
化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。
化肥：年产50万吨及以上钾矿肥项目，由国务院投资主管部门核准。其他磷、钾矿肥项目，由市级项目核准机关核准。
水泥：除禁止类项目之外，由市级项目核准机关核准。
稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准。其余稀土深加工项目，由市级项目核准机关核准。
黄金：日采选矿石500吨及以上项目，由国务院投资主管部门核准。其他采选矿项目，由市级项目核准机关核准。
六、机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
船舶：新建10万吨级以上造船设施(船台、船坞)和民用船舶中、低速柴油机生产项目，由国务院投资主管部门核准。
城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目，由国务院投资主管部门核准。
七、轻工烟草
纸浆：年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3.4（含）万吨—10（不含）万吨纸浆项目，由市级项目核准机关核准，其他纸浆项目禁止建设。
变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。
聚酯：日产300吨及以上项目，由国务院投资主管部门核准。
制盐：由国务院投资主管部门核准。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目，由市级项目核准机关核准，其他糖料项目禁止建设。
烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目，由国务院投资主管部门核准。
八、高新技术
民用航空航天：民用飞机(含直升机)制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目，由国务院投资主管部门核准。
九、城建
城市快速轨道交通：由国务院核准。
城市供水：跨省(区、市)日调水50万吨及以上项目，由国务院投资主管部门核准。原水工程、日供水5万立方米及以上水厂、输水和供水主管网、跨区县供水管网的项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
城市道路：城市快速路、主干路的项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
桥梁（隧道）：跨越大江大河(通航段)、重要海湾的桥梁、隧道项目，由国务院投资主管部门核准。跨越黄浦江、苏州河（吴淞江）、航道等级三级及以上河道的桥梁（隧道）的项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
公交：长途客运站、城市客运交通枢纽的项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
绿化：二级及以上公园和公共绿地、10公顷及以上林地的项目，由市级核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
经济适用房：市级集中建设的经济适用房、配套商品房项目，由市发展改革委核准。区级集中建设的经济适用房、配套商品房项目，由区（县）项目核准机关核准。
污水处理：日处理5万吨及以上污水处理系统、污水干管网项目，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
生活垃圾处理：焚烧处理工程、日处理500吨及以上填埋处理工程、日处理300吨及以上堆肥处理工程的项目、日处理300吨及以上垃圾中转站的，由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
公共停车场（库）：停车泊位200及以上的项目（不含公共建筑配建），由市级项目核准机关核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
其他城市建设项目，由市级核准机关核准。
十、社会事业
教育、卫生、文化：大学城、医学城及其他园区性建设项目，由国务院投资主管部门核准。地方高等教育机构、市属教育机构的基建项目，由市发展改革委核准。初中办学规模在32个班及以上、高中办学规模在36个班及以上、九年一贯制学校办学规模在36个班及以上的校区项目（以上含居住区配套学校），总投资在1亿元及以上的各类教学、培训设施项目（含职业学校、技工学校、职教实训中心等），由市级核准机关核准(不包括管委会)。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
市属医疗机构，总投资在5亿元及以上，或者500张及以上医疗床位的卫生设施项目，由市发展改革委核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
广播电视设施项目，市属博物馆、图书馆、文化馆、剧院等文化事业设施，总投资在1亿元及以上的文化设施项目，由市发展改革委核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目，由国务院投资主管部门核准。国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元以下旅游开发和资源保护设施项目，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元以下项目，由市发展改革委核准。其余项目由区（县）项目核准机关核准。
体育：F1赛车场，由国务院投资主管部门核准。市属体育设施，总投资在10亿元及以上的体育设施项目，由市发展改革委核准。其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
娱乐：大型主题公园由国务院核准，其它主题公园由市发展改革委核准。
其他社会事业项目：
各类民族宗教项目，由市发展改革委核准。
建筑面积2万平方米及以上的专业性会展设施项目，由市发展改革委核准。
市属和500张床位及以上的收养性福利机构（老年、儿童、精神病人、残疾人等福利机构），殡仪火化设施、陵墓等民政福利设施项目由市发展改革委核准。
其余项目，由区（县）项目核准机关核准。
十一、金融
印钞、造币、钞票纸项目，由国务院投资主管部门核准。
十二、其他
按照规定需要综合平衡岸线、能源、跨区县以及享受重要政策的项目，由市发展改革委核准。
上海市企业投资项目备案暂行办法
第一章总则
第一条根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于企业不使用政府性资金投资建设，且未列入《上海市政府核准的投资项目目录细则》的固定资产投资项目。外商投资和境外投资项目不适用本办法。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第三条市发展改革委、市经委、区（县）投资主管部门以及市政府确定的机构为本市企业投资项目备案机关（以下简称“项目备案机关”）。
第四条市发展改革委会同有关部门制定《上海市政府备案的投资项目目录》（以下简称《备案目录》，见附件1），明确项目备案机关分工，并适时修订。
第二章项目备案程序
第五条项目申请备案单位按照《备案目录》分别向市或者区（县）项目备案机关进行备案。
项目申请备案单位应当填写上海市企业投资项目备案申请表（见附件2），并提交下列材料：
（一）企业营业执照或者法人证书复印件，组织机构代码证复印件；
（二）房地产权证、或者土地中标通知书、土地成交确认书、租赁协议；
（三）根据有关法律法规应当提交的其他相关材料。
第六条项目备案机关对项目进行备案审查，主要包括是否符合《产业结构调整指导目录》等产业政策和行业准入标准，是否属于本级机关的备案管理范围等内容。
第七条项目备案机关应当在收到申请材料之日起10个工作日内，向项目备案申报单位出具本市企业投资项目备案意见（见附件3）。
对不违反法律、法规，不属于产业政策禁止发展范围，不属于政府核准或者审批的项目，应当予以备案。对于违反法律、法规，属于产业政策禁止发展范围，属于政府核准或者审批的项目，不予备案，并向项目备案申报单位说明法规政策依据。
第八条项目备案机关应当在出具项目备案文件的同时，将项目基本信息、备案文件文本等通过登录上海市固定资产投资项目管理信息系统，抄送市发展改革委及有关部门。
市发展改革委、市经委以及市政府确定的机构出具的项目备案意见，应当同时抄送所在区（县）投资主管部门。
第九条项目申请备案单位对所有申请备案材料内容的真实性负责。
第三章备案的变更
第十条取得项目备案文件后建设项目发生重大变化的，项目申请备案单位应当及时向原项目备案机关提出备案变更。原项目备案机关根据项目变化情况及有关规定，办理项目备案变更手续。有下列情形之一的，视为项目发生重大变化：
（一）项目法人发生变更；
（二）建设地点发生变更；
（三）主要建设内容、建设性质发生变化；
（四）其他规定的重要变更事项。
第十一条项目申请备案单位如停止建设已备案的项目，应当及时书面告知原项目备案机关。
第四章项目备案的效力
第十二条实行备案制的投资项目，项目申请备案单位应当首先向项目备案机关办理备案手续，备案后，分别向规划、房地和环保部门申请办理规划、用地和环评审批手续。
对于企业申请使用政府补助、转贷、贴息等优惠政策投资建设的项目，项目申请备案单位应当凭项目备案意见向政府相关部门提交资金申请报告。
第十三条对未经备案的项目或者有重大变更而未办理备案变更手续的项目，城市规划、房地资源、环境保护、资源利用、安全生产等有关部门依法不予办理相关许可手续。
第十四条项目备案文件有效期为2年，自备案之日起计算。
第五章法律责任
第十五条项目备案机关及其工作人员，应当严格执行本办法的有关规定，不得延误出具备案文件的时限。
第十六条项目备案机关的工作人员，在项目备案过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条企业有下列情形之一的，项目备案机关应当依法责令其停止建设，视情形补办相关手续，并依法追究有关企业和人员的责任：
（一）拆分项目的；
（二）提供虚假材料的；
（三）未予备案擅自开工建设的；
（四）不按照备案内容进行建设的。
第六章附则
第十八条中央在沪和地方事业单位、社会团体等非企业单位不使用政府性资金投资建设、未列入《上海市政府核准的投资项目目录细则》的项目，参照本办法执行。
第十九条本办法由市发展改革委负责解释。
第二十条本办法自2008年9月1日起施行。
附件：1.上海市政府备案的企业投资项目目录
2.上海市企业投资项目备案申请表
3.上海市企业投资项目备案意见
上海市发展和改革委员会
二○○八年八月二十二日
附件1
上海市政府备案的投资项目目录
简要说明：
一、根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），结合本市实际，制定本目录。
二、本目录所列备案项目，由市级项目备案机关备案。
（一）市经委负责工商领域项目备案；
（二）浦东新区投资主管部门按照有关规定，负责其所属区域内项目备案；
（三）市政府确定的机构，是指依据地方性法规、规章、市政府规范性文件规定由有关部门委托其对所属区域内项目实施备案的机构，包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建设管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会等；
（四）其他项目，由市发展改革委备案。
三、未列入本目录的其他备案项目，由区（县）投资主管部门以及市政府确定的机构，按照项目所在地原则实行属地备案。
备案权限不再下放。
四、国家部委、市政府对项目备案机关另有规定的，从其规定。
一、工业
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
二、房地产
历史文化风貌区和优秀历史建筑控制范围内的项目，黄浦江两岸、苏州河两岸、世博会控制区、虹桥枢纽规划控制区内的项目，以及市政府规定的特殊项目。
三、社会事业
邮轮、游艇、游船等水上旅游设施项目，高档宾馆，或者总投资3亿元及以上的旅游设施项目。
四、其他
属于《国家产业结构调整指导目录》限制类，但未列入核准目录的项目由市级项目备案机关备案。
按照规定需要综合平衡岸线、能源、跨区县以及享受重要政策的项目，由市发展改革委备案。
中央在沪企业、市属管理的企业可选择在市级项目备案机关备案。
附件2
上海市企业投资项目备案申请表
申报单位情况
项目代码
项目单位全称
单位地址
组织机构代码
营业执照编号
单位性质
注册资本（万元）
申报项目情况
项目名称
建设地点
路 号
基地东至 西至 南至 北至
总投资（万元）
资本金（万元）
项目建设规模
总用地面积（平方米）
总建筑面积（平方米）
其中：地上面积（平方米）
地下面积（平方米）
项目建设内容
项目能耗
项目投产（投入使用）后年耗能__________吨标准煤。
设备引进
（可另附页）
设备型号
设备数量
设备用汇（万美元）
项目建设进度
预计开工时间
预计竣工时间
建设期 （月）
填表人： 项目申请备案单位（盖章）
联系电话： 项目申报时间 年 月 日
附件3
上海市企业投资项目备案意见
项目备案意见号（）
申报单位情况
项目代码
项目单位全称
单位地址
组织机构代码
营业执照编号
单位性质
注册资本（万元）
申报项目情况
项目名称
建设地点
路 号
基地东至 西至 南至 北至
总投资（万元）
资本金（万元）
项目建设规模
总用地面积（平方米）
总建筑面积（平方米）
其中：地上面积（平方米）
地下面积（平方米）
项目建设内容
项目能耗
项目投产（投入使用）后年耗能__________吨标准煤。
设备引进
（可另附页）
设备型号
设备数量
设备用汇（万美元）
项目建设进度
预计开工时间
预计竣工时间
建设期 （月）
项目备案机关意见
予以备案： □
有效期2年。
不予备案:
（说明理由）
备注
项目备案机关（盖章）
项目备案时间 年 月 日
上海市外商投资项目核准暂行管理办法
第一章总则
第一条根据《国务院关于投资体制改革的决定》、国家发展改革委发布的《外商投资项目核准暂行管理办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市中外合资、中外合作、外商独资、
外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目的核准。
国家对外商投资项目核准另有规定的，从其规定。
第三条市外商投资项目主管机关、市政府确定的机构，以及区（县）政府外商投资项目主管机关，为本市外商投资项目核准机关（以下简称“项目核准机关”）。
市政府确定的机构，包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建设管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会等。
第四条按照《外商投资产业指导目录》分类，总投资1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目，总投资5000万美元及以上的限制类项目以及其他有专门规定的项目，由市外商投资项目主管机关负责审核后，转报国家发展改革委核准。
市外商投资项目主管机关负责核准本市权限内外商投资项目。
市政府确定的机构依照委托核准其所属区域内总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类工业项目和其他3000万美元以下鼓励类、允许类项目。
浦东新区核准其所属区域本市权限内的鼓励类、允许类项目。
中心城区核准其所属区域内总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类服务业项目和其他3000万美元以下鼓励类、允许类项目。
郊区（县）核准其所属区域内总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类工业项目和其他3000万美元以下鼓励类、允许类项目。
涉及全市综合平衡、政府定价的基础设施和社会事业等领域的外商投资项目，按照市政府有关规定核准。
第二章核准程序
第五条项目申请人应当按照本办法第四条规定，向项目核准机关上报项目申请报告。其中，按照核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目，计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告，并将项目申请报告抄送市外商投资项目主管机关。
第六条项目核准机关受理外商投资项目申请报告时，需要征求本市行业主管部门意见的，应当向本市行业主管部门出具征求意见函并附相关材料。本市行业主管部门应当在接到上述材料之日起7个工作日内，向项目核准机关提出书面意见。
第七条项目核准机关在外商投资项目申请报告受理之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题，应当委托有资质的咨询机构进行评估论证。接受委托的咨询机构应当在核准机关规定的时间内，向核准机关提出评估报告。
第八条对属于国家核准的外商投资项目，市外商投资项目主管机关在受理之日起20个工作日内，完成审核后转报国家发展改革委。
对属于本市核准的项目，项目核准机关自受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准。
如在20个工作日内不能完成审核转报国家发展改革委，或者不能作出核准决定的，由项目核准机关负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
本条第一款、第二款、第三款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。
第九条项目核准机关按权限对核准的外商投资项目出具书面核准文件；对不予核准的项目，应当以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十条项目核准机关在出具项目核准文件的同时，应当将项目基本信息、核准文件文本等通过本市固定资产投资项目管理信息系统抄送市外商投资项目主管机关。
项目核准机关核准的总投资3000万美元以上的外商投资项目，由市外商投资项目主管机关在项目核准之日起20个工作日内，将项目核准文件抄报国家发展改革委。
第三章项目申请报告
第十一条项目申请报告应当按照国家发展改革委关于项目申请报告通用文本的有关规定进行编写。项目申请报告的主要内容包括：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和生态影响分析，经济影响分析，社会影响分析等。
第十二条外商投资项目申请报告应当附以下材料：
（一）中外投资各方的企业注册证（营业执照）、商务登记证以及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；
（二）投资意向书，增资、购并项目的公司董事会决议；
（三）银行出具的融资意向书；
（四）规划部门出具的城市规划意见；
（五）房地部门出具的项目用地预审意见；
（六）环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（七）以国有资产或者土地使用权出资的，有主管部门出具的确认文件；
（八）有关法律法规规定应当提交的其他文件。
第四章核准条件及效力
第十三条项目核准机关对外商投资项目申请报告的核准条件是：
（一）符合国家有关法律法规、《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录》和本市有关规定；
（二）符合国民经济和社会发展中长期规划、行业规划和产业结构调整政策的要求；
（三）符合公共利益和国家反垄断的有关规定；
（四）符合土地利用规划、城市总体规划、环境保护政策的要求，以及节能审查政策的要求；
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